¿Una nueva modernización de la Administración pública?: la ejecución de fondos Next Generation UE

1. Introducción: una nueva reforma impulsada de nuevo por factores exógenos al necesario proceso de reforma de nuestras Administraciones.

Desde hace más de cuatro décadas se viene recurrentemente acudiendo al tópico de la reforma de la Administración pública para enfrentar los retos que tiene el país. Curiosamente, y en el caso de España, ese impulso modernizador no se ha producido en la mayoría de las ocasiones como consecuencia de una reflexión pausada, alejada de las coyunturas políticas y económicas del momento y dirigida, efectivamente, a actualizar y renovar el conjunto de instrumentos jurídicos (formas de actuación y régimen jurídico) y organizativos de nuestro sector público (estructura organizativa y empleo público) y con ello producir más y mejores políticas públicas orientadas a los resultados. Planes los ha habido, sin duda, reformas normativas inclusive de importante calado igualmente en ambos campos, otra cosa será preguntarnos por el suficiente éxito de las mismas.

Los objetivos de estos intentos, inspirados en su mayoría en las directrices de organizaciones internacionales, han abarcado múltiples aspectos. A título de ejemplo, en el ámbito de la OCDE, se puso ya tempranamente de relieve la necesidad de orientar nuestras Administraciones a los resultados y se propusieron, para ello, determinadas tareas: devolver autoridad, otorgar flexibilidad; asegurar el desempeño, el control y la responsabilidad; desarrollar la competencia y la elección, proveer servicios adecuados y amigables para los ciudadanos; mejorar la gerencia de los recursos humanos; explotar la tecnología de la información; mejorar la calidad de la regulación; profundizar el gobierno abierto en todos los aspectos que éste abarca; o, por último, fortalecer las funciones de gobierno en el centro. Todos los informes realizados por dichas organizaciones, y solo por citar algunos de ellos, desde el emitido en 1997 por el Banco Mundial The State in a Changing World hasta el más reciente de 2020 de la OCDE “Policy Framework on Sound Public Governance”, han venido insistiendo en la mayoría de dichos aspectos.

Su necesidad ha sido subrayada por todos bien que, en algunos casos, con un cierto escepticismo en su validez producto precisamente, entre otras cosas en la que no es menor el entramado institucional del país, de esa improvisación. NIETO, a este respecto, sentenciaría no hace mucho que “nadie pregunte por los resultados efectivos de aquellos esfuerzos imperiales. Nada queda y hasta su memoria se ha borrado…Todos preocupados por la regla de oro de las asesorías públicas: entrega el documento, coge el dinero y corre sin dejar huella”. No coincido plenamente con la opinión de este maestro y agudo observador y es que, sin caer en la euforia con que habitualmente suelen presentarse dichas iniciativas, es indiscutible que esos distintos procesos de reformas que se han emprendido en las últimas décadas en nuestro país, aún no habiendo producido todos los cambios perseguidos, creo que también ha de ser destacado que han producido algunos resultados que deben ser puestos en valor, aunque seguramente, y con la misma convicción, pueden ser tildados de insuficientes.

Lo cierto es que nuestro país, poco acostumbrado a acometer reformas en las Administraciones públicas en tiempos de bonanza, se ha inclinado en una gran parte de las ocasiones -la necesidad obliga- por acometerlas fruto de urgencias “indemorables” que hacían imprescindible introducir cambios en el conjunto de instrumentos jurídicos y organizativos de éstas. No precisamente por esa estrategia de reforma continua necesaria para asegurar un enfoque coherente y de conjunto al paquete de reforma, como puso de relieve la OCDE a propósito de las reformas introducidas tras el Informe CORA ya hoy olvidado y motivado, en esa ocasión, como es notorio por la necesidad de consolidación fiscal y de fomento del crecimiento económico.

El último gran intento, el articulado sobre el reciente Plan “España Puede”, está directamente vinculado al marco financiero plurianual (MFP) de la UE para 2021-2027 y la puesta en marcha de un Instrumento Europeo de Recuperación («Next Generation EU») por valor de 750.000 millones de euros en precios constantes del año 2018. Este instrumento europeo de recuperación implicará, en la prefinanciación acordada para España (¡ojo no se desatienda este elemento es una previsión condicionada a la presentación de proyectos elegibles y no una carta a los reyes magos como han entendido algunos!), unos 140 000 millones de euros en forma de transferencias y préstamos para el periodo 2021-26. Pues bien, dicho Plan, dentro de sus diez políticas palanca de reforma estructural para un crecimiento sostenible e inclusivo, incluye la articulación de una Administración para el S. XXI afirmando, con la perorata ya conocida, que no es posible abordar una auténtica transformación de la economía y la sociedad sin una Administración pública que actúe como tractor de los cambios tecnológicos, impulsando innovaciones, acompañando al sector privado, activando a los sectores y creando nuevos modelos de negocio replicables y escalables en el conjunto de la economía. El propio Plan anunciaba la aprobación de un Real Decreto-Ley que reduciría “las principales barreras y cuellos de botella legales de la Administración para una gestión ágil y eficiente, con total respeto a las Directivas europeas y a los principios de integridad, transparencia y rendición de cuentas

Hasta ahí nada que oponer, aunque lo cierto es que supone el último intento de una serie de procesos de reforma -ya tendremos oportunidad de comprobar su grado de éxito en cuanto a un cambio real y efectivo de nuestro modelo administrativo-, que no calificaría de fallidos, pero que no han conseguido al menos hasta ahora producir transformaciones suficientes en el modelo de Administración y empleo público que tenemos. Y el hecho de que se repitan uno tras otro, reiterando las apelaciones a los mismos lugares comunes, es la “prueba del algodón” de que algo de cierto hay en ello.

 

2. Algunas claves del paquete de medidas next generatión introducidas (cómo no) mediante el Real Decreto Ley 36/2020.

Ya resultó, un tanto desconcertante, que el BOE de 23 de diciembre anunciara dos Reales Decretos Leyes, el 35 y el 37, y se saltara el 36 que en ese momento se desconocía, al menos oficialmente, que se tratara del objeto de este comentario. No tanto por que fuesen Reales Decretos Leyes (vivimos en el país de los Decretos-Leyes cómo ha sentenciado con agudeza HUERGO) sino por la numeración que indica que, hasta el último momento, se hubieron de estar introduciendo cambios en paralelo a la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2021. A lo que hay que añadir la vuelta a la utilización del casposo vocablo de modernización con que se presenta dicha norma y que se utiliza no se sabe muy bien sobre qué aspectos.

Su cabal comprensión y el alcance de las medidas que contempla creo que debe partir de varias reflexiones. La primera es la causa del mismo, a saber: las principales barreras y cuellos de botella que dificultan la gestión ágil y eficiente. Recuérdese en primer término, los plazos perentorios que para la presentación de proyectos “elegibles” de acuerdo con el calendario trazado se dispone (20 de enero de 2021) y que se trata de una prefinanciación que podría no otorgarse de carecer de éstos. Al mismo tiempo, pero de suma importancia para entender las medidas adoptadas, la ya constatada inejecución de fondos europeos que la Administración española acumula. Innovación, eficacia y eficiencia no son las principales bondades de nuestro sector público. En realidad, y como se desprende de una lectura del mismo, no se trata sino de reconocer la incapacidad de articular proyectos y ejecutar el gasto subsiguiente con la actual estructura normativa y de gestión de nuestras Administraciones públicas. Ni nuestro sector público es suficientemente innovador y ha de acudir, por una parte, al sector privado para llevar a cabo ese plan de recuperación, transformación y resiliencia, ni, de otro lado, dispone de los instrumentos propios de una Administración de resultados más allá del control de legalidad que obliga a gestionar con el sector privado si se pretende dar cumplimiento a los compromisos que se adquieran.

El segundo elemento en el que se debe reparar es la gobernanza de ese plan. En efecto, a diferencia de otros países que han articulado organismos “ad hoc”, se ha adoptado un modelo, sin duda influido por la estructura dual del gobierno de coalición, que, por un lado, es sumamente complejo (Comisión, Comité técnico, Conferencia Sectorial, Foros de Participación, Consejos Consultivos), y, de otro, hace descansar en los departamentos ministeriales la ejecución del mismo. Ello ha sido determinante para la introducción de las medidas contempladas todas dirigidas a introducir herramientas normativas en orden a flexibilizar la ejecución de esos fondos y a ensayar, dentro de esa rígida estructura, un tímido intento de ejecución por proyectos y no por partidas de gasto como es la regla habitual de funcionamiento de nuestro sector público.

Un tercer elemento que explica la regulación finalmente efectuada ha sido la tramitación en paralelo de la Ley de PGE para 2021. Los que hayan seguido los distintos borradores de estas normas se habrán percatado que, tanto en una y otra, se contemplaban duplicadas algunas previsiones y que, finalmente, y una vez superado el trámite parlamentario por la ley presupuestaria se ha traducido, esencialmente, en que sea esta norma, y con vocación indefinida, la que acoja la posibilidad de que las entidades públicas empresariales puedan actuar como medio propio (no debiendo en ese caso financiarse mayoritariamente con ingresos de mercado) y la recuperación de las Agencias estatales tras haber sido denostadas con anterioridad y de nuevo ensalzadas ahora por constituir “una fórmula organizativa dotada de un mayor nivel de autonomía y de flexibilidad en la gestión, que cuenta con mecanismos de control de eficacia, y que promueve una cultura de responsabilización por resultados”. Adicionalmente esa misma norma suprime la regla de que un desequilibrio financiero de dos ejercicios consecutivos sea causa de disolución de un organismo público (modificación del artículo 96 LRJSP).

Un último apunte es el carácter de la norma y su ámbito de aplicación. No toda la norma tiene carácter básico, sino que se limita en relevantes aspectos a la Administración General del Estado (Disposición final primera); por otra parte, no es exclusivamente una norma “ad hoc” sino que distintas medidas adoptadas alcanzan en distintos materias, no solo a los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, sino a todas las actuaciones de las entidades del sector público dirigidas a la gestión y ejecución de proyectos y actuaciones que sean financiables con los fondos europeos (artículo 2) y, por otro, se realizan distintas modificaciones en las Disposiciones finales en distintas normas con vocación indefinida (en materia de convenios, evaluación de impacto ambiental, contratos, etc.). Todo ello apunta, y así se recoge expresamente en algún caso en la Exposición de Motivos (Convenios), que en el ámbito autonómico y local (en este último con limitaciones dada la reserva legal en las distintas materias), sea previsible la adopción, asimismo, de normas específicas para la ejecución de estos fondos en lo que corresponda a esos niveles territoriales.

 

 3. Las medidas adoptadas: vocación indefinida y coyuntural para la ejecución de los fondos europeos.

Como ya se anticipó el RDL objeto de comentario ofrece normativa de vigencia indefinida y otra que solo es de aplicación a la ejecución de los fondos derivados del Plan de Recuperación, transformación y resiliencia. Mención aparte merecen los instrumentos de gestión pública -léase medidas en materia de personal- contemplados para la gestión de los mismos por lo ilustrativos que resultan de las carencias del modelo de empleo público de nuestro país.

3.1. Medidas de vocación indefinida.

 Debe destacarse, entre estas, las relativas a Convenios (artículo 2 y Disposición final segunda) que se perfeccionarán por la prestación del consentimiento de las partes y que serán eficaces, en el caso de la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes una vez inscritos, en el plazo de 5 días hábiles desde su formalización, en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público estatal, flexibilizando, asimismo, la emisión de informes preceptivos y plazos para su emisión.

Asimismo, debe reseñarse la creación con vocación indefinida de una nueva figura de colaboración púbico-privada (artículo 8): los Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE) de los que podemos encontrar antecedentes en distintas iniciativas autonómicas. Se trata, de acuerdo a lo establecido en la norma, de proyectos de carácter estratégico, así declarados por Acuerdo del Consejo de Ministros, con capacidad de arrastre para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad de la economía española y ha de destacarse que se crean con vocación indefinida y sin necesidad de que estén vinculados a la gestión de fondos europeos.

Su articulación con el sector privado se realiza a través de un registro estatal de entidades, públicas o privadas, interesadas en éstos (cada PERTE establecerá los requisitos para poder participar en los mismos bien que hasta ahora dicha cuestión ha quedado reflejada de forma muy vaga) que ofrece a los participantes en el mismo la posibilidad de ser beneficiario de ayudas cuando así se establezca como requisito y cuya gestión, en el caso de los fondos europeos, tiene ciertas especialidades a las que ahora después aludiremos.

Asimismo, se contemplan modificaciones de la normativa de evaluación de impacto ambiental (y de otras normas conexas a la misma), en la que se reducen los plazos en el procedimiento de evaluación ambiental estratégica de planes y programas y de proyectos, estableciéndose adicionalmente una reducción de plazos en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental simplificada y en los plazos para publicar o, en su caso, notificar, las resoluciones de los procedimientos de esta naturaleza.

En lo que se refiere a materia contractual, junto a exonerar a los medios propios en los contratos de prestación de servicios informáticos y tecnológicos a la Administración Pública, el fomento de las telecomunicaciones, el desarrollo de la sociedad de la información y sociedad digital, de las limitaciones para subcontratar (que se unen a las excepciones que ya introdujo la LPGE 2018 a la limitación del 50%), se contemplan otras previsiones relativas a la composición del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales y a la modificación del artículo 208.2 LCSP para establecer las indemnizaciones que proceden en caso de suspensión del contrato, permitiendo eso sí que los pliegos regulen otras indemnizaciones diferentes, y estableciendo como preceptivo que para que sean abonables debe acreditarse fehacientemente su realidad, efectividad e importe.

Se establece también una modificación de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad para la creación del Fondo de restauración ecológica y resiliencia (FRER), con objeto de poner en práctica aquellas medidas destinadas a apoyar la consecución de los objetivos para lograr la transición a un modelo productivo y social más ecológico del Plan de recuperación, transformación y resiliencia y, asimismo, se introducen distintas modificaciones de la Ley de la Ciencia, Tecnología e Innovación en relación a la vigencia de los convenios vinculados a programas o proyectos de I+D+i, la posibilidad de adjudicar ayudas directas en algunos supuestos o la consideración de los proyectos de investigación, desarrollo e innovación como unidades funcionales.

Por último, cabe destacar la modificación del apartado 4 de la Disposición adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas que articula la cooperación de la Administración General del Estado con las CCAA y los EELL en los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los planes territoriales y urbanísticos y de las disposiciones generales y normas urbanísticas que incluyan, siempre que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales previendo informes vinculantes para en lo que se refiere a las competencias estatales, una vez agotada la negociación en el plazo de tres meses, y los distintos efectos de su emisión o ausencia.

3.2. Medidas económico-financieras, administrativas, contratación, subvenciones y EIA para la ejecución de los fondos europeos.

En cuanto a los aspectos económico-financieros cabe destacar, en materia presupuestaria, la vinculación de los créditos del mecanismo de recuperación y resiliencia -servicio 50- que sólo podrán ejecutarse con la finalidad de financiar actuaciones que resulten elegibles (incluidas las transferencias que se realicen a CCAA y entes locales), se contempla la tramitación anticipada de expedientes de gasto de ejercicios posteriores, la posibilidad de realizar pagos anticipados de los fondos comprometidos (hasta un 50%), se incrementa el número de anualidades de posible compromiso de gastos en ejercicios posteriores (5 años), se permite la incorporación los remanentes de créditos que amparen compromisos de gastos contraídos dotados en el servicio 50 y se flexibiliza el calendario de cierre del ejercicio (artículos 37 y ss). En lo que se refiere a la función interventora (que puede sustituirse por el régimen de control financiero permanente) se establece un régimen específico para la misma, se contempla su tramitación prioritaria (en 5 días habrá de emitirse el informe) y se reducen los controles documentales a los estrictamente necesarios para verificar el cumplimiento de los extremos de preceptiva comprobación (artículo 45).

En relación a las medidas administrativas se declaran de urgencia la aprobación de normas relacionadas con la ejecución de estos fondos sin que sea preciso su inclusión en el Plan Anual Normativo y, asimismo, se declaran urgentes todos los procedimientos administrativos relacionados con estos fondos (a salvo de los procedimientos de contratación que contemplan previsiones especificas).

En relación a las medidas de tipo organizativo se señalan, junto con carácter general que la gestión de los PERTE podrá realizarse a través de cualquier mecanismo previsto en el ordenamiento jurídico, cuatro instrumentos en forma específica para la gestión de los fondos ligados al Plan:  de un lado, se generaliza que puedan ser beneficiarias de las subvenciones las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, publicas o privadas, sin personalidad (artículo 67); de otro, se acude a los también otrora denostados Consorcios (artículo 68); en tercer lugar, se da una nueva regulación más flexible a las sociedades de economía mixta para la ejecución de contratos de concesión de obras o de servicios, tanto los sujetos o no a regulación armonizada (en este último caso con especialidades), que podrán ser adjudicados directamente a éstos con la condición de que la elección del socio privado se haya realizado atendiendo a la LCSP y que no se introduzcan modificaciones en el objeto y las condiciones del contrato que se tuvieron en cuenta en la selección del socio privado (artículo 69); por último, se articulan como instrumento de ejecución los encargos a medios propios (artículo 55), flexibilizando también su utilización, bien que en el texto aprobado desaparece la posibilidad de reducir las limitaciones a que estaba sujeta, con carácter general, la subcontratación de éstos (que recuérdese ya se había fijado en un 50% por la Ley 6/2018).

En materia contractual, y exclusivamente para lo que se refiere a la ejecución de estos fondos, la norma contempla distintas medidas:

  • se exime de la autorización para contratar del art. 324.1 LCSP a los contratos financiados con el Fondo (autorización del Consejo de Ministros para contratos o acuerdos marco de valor estimado igual o superior a 12 millones de euros; o, cuando el pago de los contratos se lleve a cabo mediante el sistema de arrendamiento financiero o arrendamiento con opción a compra y tenga una duración superior a 4 años).
  • Se contempla la declaración de urgencia, ahora ya no con carácter general como se establecía en algún borrador, reservándola solo para aquellos supuestos en que los órganos de contratación justifiquen el recurso a la tramitación urgente
  • Utilización del procedimiento abierto simplificado ordinario cuando los contratos con cargo al fondo cumplan dos condiciones: no superen el umbral SARA (actualmente 5.350.000 obras y 214.000 en suministros y servicios – 139.000 si son contratos adjudicados por la Administración General del Estado, organismos autónomos o entidades gestoras de la Seguridad Social y Servicios Comunes de la Seguridad Social y 750.000 en servicios del Anexo IV) y los criterios sometidos a juicio de valor en el 25% salvo para las prestaciones intelectuales ().
  • Uso del procedimiento abierto abreviado simplificado a los contratos de obras de valor estimado inferior a 200.000 euros y a los contratos de suministros y servicios de valor estimado inferior a 100.000 € excepto los que tengan por objeto prestaciones de carácter intelectual.
  • Como ya ocurrió con anterioridad con otras iniciativas (Plan E) se prevé que existan pliegos tipo específicos que habrán de incorporar “todos los criterios verdes, digitales, de innovación, de potenciación de pymes y de responsabilidad social que se consideren necesarios y estén amparados por la norma legal correspondiente” (artículo 54).
  • En cuanto a los contratos de concesión de obras y servicios se contempla que el período de recuperación de la inversión a que se refiere el artículo 29 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, será calculado de acuerdo con lo previsto en dicho artículo así como con lo establecido en el Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española, mediante el descuento de los flujos de caja esperados por el concesionario, si bien la tasa de descuento a aplicar en estos casos será el rendimiento medio en el mercado secundario de la deuda del estado a 30 años incrementado en un diferencial de hasta 300 puntos básicos”.
  • Atribución a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (no al OIRESCON) de la facultad de resolver las dudas que se puedan plantear sobre la interpretación de las normas sobre contratación pública del RDL y para dictar las Instrucciones que resulten necesarias para coordinar la aplicación de éstas.
  • Se prevén plazos especiales para la tramitación y resolución del recurso especial en materia de contratación.

En materia de Convenios, ahora sí específicamente para la ejecución de estos fondos y no con carácter general, se eliminan distintos requisitos, trámites y autorizaciones, y dentro de las diferentes medidas adoptadas se amplia la duración máxima de los convenios que, con carácter excepcional y debidamente justificado, podrán llegar a 6 años (y eventual prórroga de otros 6), se permite su tramitación anticipada y la posibilidad de percibir anticipos por operaciones preparatorias de hasta un 50% de la cantidad total.

En lo que se refiere a la actividad de fomento se contemplan disposiciones específicas para la gestión y tramitación de subvenciones que, acogidas a la Ley General de Subvenciones, se refieren a la ejecución de fondos europeos (sin distinguir en este supuesto si se trata o no de fondos provenientes del mecanismo de recuperación y resiliencia). A este respecto, se simplifica la tramitación de subvenciones relacionadas con el uso de fondos europeos, previéndose la posible utilización del procedimiento de urgencia, cuando razones de interés público lo aconsejen, al tiempo que se eliminan requisitos de informes y autorizaciones preceptivas. Se establece que las convocatorias de las subvenciones relacionadas con el uso de estos fondos incorporen la regulación de las bases de concesión de las mismas, simplificando los requisitos internos para su aprobación, así como la documentación a presentar por los posibles beneficiarios.

Asimismo, se prevé la posibilidad de otorgar subvenciones de concurrencia no competitiva, con cargo al Fondo de Recuperación, para aquellas subvenciones cuyo objeto sea financiar actuaciones o situaciones concretas que no requieran de valoración comparativa con otras propuestas. En dichos supuestos, muy abiertos e indefinidos, se podrán dictar las resoluciones de concesión por orden de presentación de solicitudes (lo que en el argot se denomina “en cola”), una vez realizadas las comprobaciones de concurrencia de la situación o actuación subvencionable y el cumplimiento del resto de requisitos exigidos, hasta el agotamiento del crédito presupuestario asignado en la convocatoria.

Y, de otro lado, se simplifica la documentación que tienen que presentar los beneficiarios de las subvenciones para justificar la aplicación de las mismas, recogiendo, entre otras, medidas tales como la elevación del umbral económico para la presentación de una cuenta justificativa simplificada y para la acreditación de que se encuentran al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social, o la posibilidad de realizar compensaciones entre los conceptos presupuestados, siempre que se dirijan a alcanzar el fin de la subvención, en las memorias económicas a presentar.

Por último, el Capítulo VI del Título IV está dedicado a las especialidades en materia de evaluación ambiental en estos proyectos exonerando de ésta cuando se trate de meras modernizaciones o mejoras de instalaciones ya existentes, que no supongan construcción de nueva planta, aumento de la superficie afectada o adición de nuevas construcciones ni afección sobre recursos hídricos y entre cuyos requisitos se incorporen para su financiación y aprobación la mejora de las condiciones ambientales, tales como la eficiencia energética o del empleo de recursos naturales, la reducción de su impacto ambiental o la mejora de la sostenibilidad de la instalación ya existente

3.3. Medidas en materia de personal.

Cabe comenzar diciendo que las mismas solo son de aplicación a la Administración General del Estado, pero junto con las medidas específicas de gestión organizativa de dichos fondos a las que ya nos hemos referido suponen todo un reconocimiento de las dificultades que la gestión del empleo público presenta en nuestro sector público. Limitadas, sin duda, seguramente insuficientes como ha puesto de manifiesto JIMENEZ ASENSIO, pero que sin duda tienen la virtud de poner de manifiesto los necesarios cambios que el régimen de empleo público presenta en nuestro país y las propias rigideces que el actual marco normativo sigue conservando en este concreto aspecto, aunque quizás la importancia de las mismas radique más en lo que apuntan de necesarios cambios en el modelo con carácter general que en el propio contenido de las mismas. En efecto, las medidas propuestas tratan de atajar, de un lado, la improvisación; de otro, la rigidez en la organización y provisión de puestos de trabajo; y, por último, la inexistencia de un sistema efectivo de incentivos.

De esta forma, cabe comenzar poniendo de relieve que las medidas adoptadas se ciñen al ámbito departamental y que, de forma previa, se obliga a éstos a realizar distintas medidas propias de la planificación (algo inexistente en nuestro sector público).

Asimismo, se prevé la creación de unidades provisionales para la gestión de los proyectos financiables con cargo a fondos europeos y su provisión preferente mediante la redistribución y la reasignación de los recursos existentes incluyendo la asignación temporal de funciones (sin cambio de adscripción ni de la persona ni del puesto), sin perjuicio de que también puedan ser utilizados los restantes modos de provisión contemplados en la normativa en materia de función pública y la modificación o creación de nuevos puestos de trabajo, aunque autorizando a la Secretaría de Estado de Política Territorial y Función Pública para que, mediante resolución, realice instrucciones interpretativas en materia de redistribución y reasignación de efectivos que permitan agilizar la reorganización de los departamentos ministeriales. Quizás hubiera sido mas apropiado modificar, en estos aspectos, el marco reglamentario existente, pero la urgencia obliga.

Y se contempla la creación de nuevos conceptos retributivos, superpuestos a los existentes (complemento de productividad), de lo que ya puede inferirse la incapacidad de los contemplados hasta el momento – mas por su mala gestión que por otros motivos- ya que la razón de los mismos no obedece a una naturaleza distinta, a saber la consecución de objetivos y el rendimiento extraordinario, lo que explica su verdadero objetivo que no parecer ser otro que ser configurados como un incentivo extra a fin de vencer resistencias y lograr la colaboración del personal en la ejecución de los proyectos financiados con cargo al mecanismo de recuperación y resiliencia (Disposición adicional segunda).

 

 4. Conclusión: mucho ruido y pocas nueces para una auténtica revolución administrativa.

No dudo que las medidas adoptadas suponen cambios normativos de cierta importancia y envergadura. Lo son en gran medida, pero como ya apunté al referirme a las cuestiones relativas a la gestión de los recursos humanos, adquieren mayor relieve por lo que ponen de manifiesto más que por lo que representan en su contenido, coyuntural en muchos casos, y que muestran negro sobre blanco la incapacidad de nuestro modelo administrativo, tal cual lo conocemos, para hacer frente a situaciones como gusta llamarlas hoy disruptivas, inciertas o inesperadas que ya tuvimos ocasión de comprobar con ocasión de la pandemia y las dificultades que para la tramitación de los ERTES o del ingreso mínimo vital se presentaron.

Si lo que se pretende responder es a la cuestión de si las medidas adoptadas serán eficaces para afrontar los retos, algunos autores hablan de la cuarta revolución industrial, que este país necesita en el mundo postpandemia me temo que la respuesta necesariamente ha de ser negativa. Tampoco creo que lo pretendiese ya que la visión cortoplacista que anima nuestra vida pública no favorece una mirada con mayor recorrido que la de la ejecución de ese “maná” en forma de fondos extraordinarios que es espera salve la legislatura.

Sin embargo, creo que conviene reflexionar sobre la verdadera importancia de las medidas adoptadas que radica, bajo mi punto de vista, en poner de manifiesto, como ha puesto señalado PAREJO en más de una ocasión, que una administración meramente aplicativa de la Ley no resulta ser la apropiada para los tiempos de incertidumbre y cambios en los que vivimos. Ni el sistema organizativo ni el sistema de empleo público están orientados para ello y, por ello, si se quieren conseguir los objetivos deseados es preciso, junto a otras medidas de flexibilización en cuanto a la ejecución del gasto, desprogramar normativamente la acción de nuestras Administraciones públicas e introducir flexibilidad en la gestión de esos fondos acudiendo a la colaboración público-privada y relajar los mecanismos de provisión e incentivos del empleo público.

Aunque lo tremendamente grave es constatar que los cambios, de producirse, serán introducidos desde fuera – en este caso la recepción extraordinaria de fondos europeos- ya que el contexto institucional (sistema electoral y principio de legalidad), como ha apuntado VELASCO, limita las reformas endógenas y confía en la ley como agente principal de las reformas necesarias, precisamente en un tiempo en el que el sistema electoral proporcional favorece la diversidad grupos parlamentarios, y por tanto exige amplios y difíciles consensos para la aprobación.

Y esto último si que debiera de ser objeto, de una vez por todas, del acuerdo de las principales fuerzas políticas que lideran este país que cuando se turnan en el poder realizan los mismos diagnósticos, inclusive lanzan similares propuestas, pero que se muestran incapaces de traducir los mismos en una agenda política compartida.

Real Decreto-ley 36/2020

Fondos Next Generation UE

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