La nueva Ley de Estabilidad Presupuestaria y su incidencia en el marco de la administración local.

El pasado 1 de mayo entro en vigor la Ley orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LEPSF). Esta ley deroga expresamente las otras que regulaban esta materia, la Ley orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley General Presupuestaria y al Texto Refundido aprobado mediante el Real Decreto Legislativo 2/2007 de 28 de diciembre.

Con esta entrada pretendemos dar una visión general de la norma que sirva para ubicar el contenido de la misma en lo que respecta a las Corporaciones Locales, toda vez que su ámbito de aplicación subjetivo alcanza a todo el sector de Administraciones Públicas, esto es Administración Estatal, Autonómica, Local, así como la Seguridad Social, quedando también incluidas en dicho ámbito las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público que sean dependientes de dichas administraciones.

Según la exposición de motivos de la Ley, la justificación para llevar a cabo una nueva regulación en materia de estabilidad presupuestaria viene dada por la insuficiencia de los mecanismos establecidos en la anterior ley frente a la crisis económica de alcance mundial iniciada en 2008, lo que ha llevado a derogar la Ley orgánica 5/2001 con apenas 11 años de antigüedad.

La nueva LEPSF persigue con su aprobación tres objetivos:

  1. Garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas (AAPP).
  2. Fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española.
  3. Reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria.

Introduce los nuevos principios de sostenibilidad financiera, de lealtad institucional y de responsabilidad, reforzando los ya contemplados por la normativa anterior y regulando tres nuevas reglas o mandatos de carácter fundamental:

  • La regla de gasto, por la que se limita el aumento del gasto de las AAPP a la tasa de crecimiento del Producto Interior Bruto (PIB) de medio plazo de la economía española. Dicha tasa que deberá ser calculada por el Ministerio de Economía, estableciéndose como referencia a tener en cuenta por las administraciones Central, Autonómica y Local, en la elaboración de sus presupuestos.
  • El mandato sobre el destino de los mayores ingresos obtenidos sobre los previstos, según el cual cuando esto suceda esos mayores ingresos deben ser destinados a una menor apelación al endeudamiento.
  • La regla sobre el límite de deuda, que establece que la deuda de las AAPP no podrá superar el 60 % el PIB, además de establecer la prioridad absoluta, sobre cualquier otro tipo de gasto, del pago de los intereses y capital de la deuda pública. No obstante dicho límite de deuda no será de aplicación inmediata, ya que se establece un periodo transitorio (Disposición transitoria primera) para su cumplimiento, hasta el año 2020, con un promedio anual de reducción para el conjunto de las Administraciones Públicas del 0,8 por ciento del PIB.

Esta prioridad de pago de la deuda pública, ya recogida en el articulo 135.3 de la Constitucion recién modificado, ha de tenerse en cuenta al aplicar la prelación de pagos establecida en el artículo 187 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Hacienda Locales (TRLHL), que señala como prioritarios los pagos de los gastos de personal, de ahí que esta novedad suponga un elemento muy a tener en cuenta por las tesorerías municipales en la elaboración de sus planes de tesorería, sobre todo en aquellas Corporaciones Locales en los que las dificultades para afrontar el pago de la nómina de sus trabajadores son, o serán, un elemento habitual de su realidad económica.

En cuanto a la fijación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública del conjunto de las AAPP, se llevará a cabo en el primer semestre de cada año mediante acuerdo del Consejo de Ministros y a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Estos objetivos serán fijados para los tres ejercicios siguientes y previos informes del Consejo de Política Fiscal y Financiera, para el caso de las Comunidades Autónomas (CCAA), y de la Comisión Nacional de Administración Local en el caso de las Entidades Locales (EELL).

Una vez aprobados esos objetivos, los proyectos de presupuestos de las Administraciones Públicas deben cumplir con los mismos. Para ello antes del 1 de octubre de cada año, las CCAA y las EELL remitirán al Ministerio de Hacienda información sobre las líneas fundamentales que contendrán sus presupuestos a efectos del cumplimiento de los requerimientos que, en cada momento, vaya realizando la normativa europea, de tal forma que el Ministerio haga público un informe sobre la adecuación de los objetivos de estabilidad, en el cual se podrán incluir recomendaciones en el caso de detectar desviaciones sobre los objetivos planteados.

Se establece como medida preventiva que las AAPP hagan un seguimiento en la ejecución de sus presupuestos con objeto de garantizar que al cierre del ejercicio económico no se incumple el objetivo de estabilidad fijado. El encargado de velar por ello será el Ministerio de Hacienda, quien podrá recabar de las CCAA y EELL la información necesaria para garantizar el cumplimiento de lo prevenido en la nueva LEPSF, incluyendo entre esa información, en el caso de Corporaciones Locales, liquidaciones trimestrales de ingresos y gastos, balances y cuenta de resultados.

Si de ese seguimiento se detectara riesgo de incumplimiento tanto del objetivo de estabilidad, como de la deuda pública o de la regla de gasto, el Gobierno formulará advertencia a la administración de que se trate, haciéndose pública esa advertencia en el caso de que la incumplidora sea una Corporación Local, quien deberá adoptar, en el plazo de un mes, las medidas necesarias para evitar dicho riesgo y que previamente habrán sido comunicadas a tal efecto por el Ministerio de Hacienda.

A parte de las medidas preventivas descritas, la ley prevé una serie de medidas correctivas desarrolladas a través de los artículos 20 a 24 de la nueva norma, de las que podemos destacar las siguientes:

  • Si existe incumplimiento del objetivo de estabilidad, de deuda pública o de la regla de gasto, la administración incumplidora debe formular un Plan Económico-Financiero (PEF) que permita en un año el cumplimiento de esos objetivos. Ese plan debe ser aprobado por el Pleno de la Corporación en el caso de las EELL y remitido al Ministerio de Hacienda o CCAA si tienen atribuida la tutela financiera, para su aprobación definitiva y seguimiento.
  • En el caso de que las CCLL incluidas en el ámbito subjetivo definido en los artículos 111 y 135 del TRLHL incumplan el objetivo de estabilidad presupuestaria o de deuda pública, conllevará que todas las operaciones de endeudamiento a largo plazo de la Corporación Local incumplidora, precisen autorización del Estado o de la CCAA que tenga la tutela financiera.

Un elemento destacado de la nueva LEPSF lo encontramos en la regulación de medidas coercitivas incluidas en sus artículos 25 y 26, de tal forma que en caso de falta de presentación, aprobación o incumplimiento de los planes económico-financieros, se obliga a:

Primero: establecer, en el plazo de quince días desde que se ponga de manifiesto el incumplimiento, la no disponibilidad de créditos que corrija la situación.

Segundo: constituir un depósito equivalente, en el caso de las CCLL, del 2,8 % de los ingresos no financieros, que puede llegar a convertirse en una multa coercitiva si persiste el incumplimiento en el plazo de 3 meses.

La LEPSF prevé que en caso de no cumplir con las medidas descritas, se podrá enviar bajo la dirección el Ministerio de Hacienda una comisión de expertos que valore la situación y presente una serie de medidas de obligado cumplimiento para la administración incumplidora.

Si el incumplimiento de la administración persistiese, el Gobierno Central o la CCAA en caso de tutela financiera, requerirá al Presidente de la Corporación Local para que adopte las medidas oportunas, teniendo la potestad de adoptar las medidas necesarias para obligar a la Corporación al cumplimiento forzoso de las mismas, pudiendo incluso llegar al extremo, si continuase en el tiempo la situación de incumplimiento, a la disolución de la Corporación Local.

Como elemento importante de la nueva norma aparece la obligación para todas las AAPP que en caso de liquidación presupuestaria con superávit, éste se destine a reducir el endeudamiento neto, cuestión ésta sobre la que la FEMP ha solicitado más flexibilidad, ya que en su opinión esta medida incentiva poco el ahorro de las EELL.

En definitiva con esta norma se abre un nuevo panorama para las Corporaciones Locales, no ya en cuanto al principio de estabilidad presupuestaria, que ya venía contemplada en la legislación ahora derogada, sino sobre todo en la regla de gasto con la que se verán limitados sus presupuestos a la senda que marque el Gobierno Central, si bien está por ver la efectividad de la misma, ya que como algunas voces han indicado el Gobierno puede actuar como juez y parte, ya que el mismo es el que evalúa y a la vez impone las medidas correctivas, en lugar de hacerlo a través de un Consejo de Estabilidad Presupuestaria con una autonomía similar a la del Banco de España.