El poder de los alcaldes y funcionarios y su control

En los últimos tiempos, están apareciendo en los medios de comunicación bastantes referencias que señalan la conveniencia de otorgar mayor poder a favor de funcionarios municipales para que controlen a los políticos locales para poder así atajar el problema de la corrupción política en los Ayuntamientos. Sin ir más lejos el diario El País, que ya ha dedicado alguna referencia editorial en este sentido, en su edición del día 5 de Abril publica un artículo de opinión de un colaborador habitual de este periódico, Enrique Gil Calvo, en el que recomienda al PSOE y al PP que acuerden por consenso reformas legales contra la corrupción. Tras referirse a  las reformas que proponen los partidos (transferir poder de los políticos a los técnicos en materia urbanística, así como a la supervisión técnica), señala que “Según sostiene el administrativista Alejandro Nieto, y según confirma también la célebre ecuación de Klitgaard sobre la corrupción, es imprescindible que esa supervisión externa sea independiente y actúe de oficio, tal como ocurría con el antiguo cuerpo estatal de interventores municipales”.

La  pérdida de poder de los antiguos funcionarios integrantes de los cuerpos nacionales (secretarios, interventores y depositarios de administración local), como causa directa de la corrupción que azota los gobiernos de las ciudades y la conveniencia de otorgarles a sus herederos, los funcionarios de habilitación nacional (secretarios, interventores y tesoreros), un mayor poder frente a los alcaldes como solución, es una línea de pensamiento en alza. A aquella pérdida de poder y a esta supuesta solución es a lo que quiero referirme en estas líneas.

En 1979 tuvieron lugar las primeras elecciones municipales tras la aprobación de la Constitución. Estos ayuntamientos democráticos tenían, de una parte, la autonomía política para la gestión de sus intereses, sometidos en última instancia al control jurisdiccional que proclama el artículo 106 de la Carta Magna y de otra parte, un marco normativo preconstitucional, conformado en torno a la Ley de Régimen Local  de 1955, que configuraba las administraciones locales como entes dependientes del Estado, sometidos a su tutela, fiscalización y control. En este marco, los cuerpos nacionales eran una figura esencial sobre quienes pesaba la obligación legal de advertir de la ilegalidad de la que, a su juicio, pudieran adolecer los acuerdos y resoluciones que se adoptaran en el ayuntamiento. Estos actos sobre los que pesaba dicha advertencia, podían ser suspendidos gubernativamente, una vez trasladados al gobernador civil, por infringir las leyes. Todo ello amén de un férreo sistema de controles, tutelas y autorizaciones que se ejercía, técnicamente, desde el Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales.  Fue preciso un gran esfuerzo de medidas legales provisionales para permitir a los nuevos ayuntamientos democráticos poder gobernar, derogando parte de las normas anteriores que impedían el funcionamiento constitucional. Mediante el Real Decreto 1710/1979 se dejaron sin efecto procedimientos de fiscalización, intervención y tutela del Ministerio de Administración Territorial sobre entidades locales en diversas materias. Se dictaron también el Real Decreto-ley 3/1981 y la  Ley 40/1981, sobre medidas de régimen jurídico acomodadas a los nuevos tiempos. En aquel autentico lio normativo y cultural que fueron las casas consistoriales de aquellos años, se hizo necesario que el Estado aprobara un decreto conteniendo una tabla de vigencias normativas.

El Tribunal Constitucional vino a rematar el asunto en aquel estado de provisionalidad y urgencia con la sentencia de 2 febrero 1981 que declaraba inconstitucionales una serie de artículos de leyes preconstitucionales y con la de 29 abril 1981 en la que fallaba que no se ajusta a la Constitución la facultad gubernativa para suspender acuerdos de las corporaciones locales por la sola infracción manifiesta de las leyes, sin la concurrencia de otra circunstancia. Esta sentencia consagró la autonomía local y su control legal último por los tribunales, no por otras administraciones. Después, ya en el año 1985, la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local dio carpetazo al marco normativo anterior y configuro un régimen local acomodado a la Constitución,  como no podía ser de otra manera.

La moda del legislador de la época consistente en la supresión de cuerpos funcionariales, era una política ya iniciada con la reforma de la función pública de la ley 30/1984. Esto le llevo a suprimir los cuerpos nacionales e integrar a secretarios, interventores y tesoreros en los actuales funcionarios de habilitación nacional, haciéndolos depender del estado, situación que cambio definitivamente tras el Estatuto del Empleado Público, en la que pasaron a depender de las comunidades autónomas. Las atribuciones de estos funcionarios, en lo esencial, no han variado desde el año 1981. Tampoco la nostalgia del estatus de otro tiempo se ha diluido en estos treinta años. En un modelo como el de ahora, en el que la creación de las plazas de estos funcionarios y su nombramiento y cese corresponde a la administración autonómica, pero en el que, sin embargo, la dependencia jerárquica y las retribuciones dependen del ayuntamiento en el que trabajen, las referencias identitarias, cada cual las lleva como puede.

Pedir a estos funcionarios que controlen a concejales y alcaldes para detener la corrupción, es ponerlos en un brete y complicarles la vida, colocándoles en una situación de quiero y no puedo. Para ello hay un problema de configuración legal, cual es la autonomía local garantizada en la Constitución junto con la previsión de control que esta norma hace de la administración sujetando el control de sus actos a los tribunales de justicia. No tiene un fácil encaje legal que las Comunidades Autónomas puedan encomendarles a estos funcionarios atribuciones como las que en otro tiempo se le atribuyeron desde el Estado. Aquellos que añoran hoy el poder de control de otro tiempo, probablemente no hayan reparado en que se correspondía con un modelo de administración local centralista, tutelado y sin autonomía.

Hay otro problema no menor para este control funcionarial de antiguo corte, sobre los alcaldes. Aquellos regidores no tenían la legitimidad democrática de los de ahora. Difícilmente asumirán otro control externo que no sea el jurisdiccional. Parte del control que en otro tiempo ejercía el Servicio Nacional de Inspección hoy lo ejerce democrática y constitucionalmente el Tribunal de Cuentas. De manera que es difícil encontrar controles externos de naturaleza legal que no sean los jurisdiccionales. Todas las comunidades autónomas tienen interiorizada como competencia propia el régimen local y tienen mucho donde poder hacer, pero desde luego, el modo no es colocando chivos expiatorios. Los controles internos tienen que estar integrados y aceptados en la organización a la que sirven. Cualquier organización tiene la figura del interventor o el director financiero o el responsable de administración y nadie plantea una regulación imperativa del rol de estos puestos.

Hace veinte  años seguro que había fenómenos de corrupción en los ayuntamientos los funcionarios a los que nos venimos refiriendo tenían las mismas atribuciones y no se acudió a ellos para que lo solucionaran. Probablemente ahora no haya más casos, seguramente ahora es que se investigan y se conocen. Afortunadamente la opinión pública y los medios de comunicación ejercen más presión y esto nos provoca un desasosiego que nos lleva intentar atajos. Pero estos funcionarios no pueden hacer lo que en un sistema democrático y constitucional como el nuestro, esta atribuido a otras instancias.

Solo una última reflexión en torno al problema de control que supone el trasvase de poder de los políticos, elegidos por sufragio, a los funcionarios en un sistema como el nuestro de cargo vitalicio. ¿Quién controla al controlador? Los problemas que producen los políticos, como la corrupción, se deben tratar con política. Política es apostar por unas oficinas judiciales modernas, que ejerzan una justicia en tiempo; política es que los concejales de la oposición no estén encamados y hagan del informe de legalidad de un funcionario su única estrategia; política es que la opinión pública este debidamente informada da las acciones del gobierno y sus consecuencias. Política no es encargarle a un  solo funcionario que se ocupe de todas estas carencias que hoy padecemos.