El misterio de los derechos adquiridos en la función pública: nadie sabe qué son

Los derechos adquiridos no han gozado de buena prensa en nuestros tribunales. Y es que, como el profesor Duguit advirtiera y ya han pasado algunos inviernos, nadie ha sabido nunca qué es un derecho adquirido. Y claro está, si se parte de ahí, todo lo ocurrido con posterioridad se explica mucho mejor. O peor.

Ya lo advirtió el propio Tribunal Constitucional que aseveraba, en la STC 97/1990, de 24 de mayo, que la defensa a ultranza de los derechos adquiridos no casa con la filosofía de la Constitución ni responde a las exigencias acordes con el Estado de Derecho que proclama el art. 1.1 CE aclarando, más adelante, que lo que prohíbe el artículo 9.3 CE es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos en situaciones anteriores.

Inclusive en supuestos de retroactividad auténtica la STC 173/1996, de 31 de octubre, argumentaría que pueden reputarse conformes a la Constitución modificaciones con cualquier grado de retroactividad cuando existieran claras exigencias de “interés público”. Y en el ámbito europeo la STJUE de 26 de abril de 2005 asunto C-376/02 (Stichting «Goed Wonen» contra Staatssecretaris van Financiën) también pareció mantener idéntico parecer unos años después.

En el ecosistema de la administración pública española, el concepto de «derecho adquirido» suele operar como un espejismo jurídico: una estructura que aparenta solidez desde la distancia normativa, pero que se desvanece ante su examen por la interpretación judicial. Asistimos a una fractura lógica que deja al funcionario en una intemperie jurídica inexplicable, donde lo que se presume como un patrimonio consolidado puede evaporarse simplemente por la voluntad de promocionar.

La paradoja es sangrante. Mientras la antigüedad —el mero paso de las hojas del calendario— goza de un blindaje casi sagrado, el grado personal —reflejo de la carrera y el desempeño profesional— se revela como un derecho en mayor medida volátil y frágil. Esta asimetría no solo desafía la coherencia del sistema, sino que proyecta una sombra de duda sobre la seguridad jurídica que el Estado de Derecho debería garantizar a sus propios servidores. Cierto es que su regulación es distinta, pero tengo para mí que debieran recibir idénticas soluciones en lo que se refiere a su protección y defensa. No es así como ahora veremos.

Hagamos, sin embargo y antes de dar cuenta de recientes decisiones jurisprudenciales sobre la materia, algunas consideraciones previas sobre la consideración de los derechos adquiridos en el empleo público.

1. El problema de fondo: ¿Qué es un derecho adquirido en la función pública?

Crítico con un reconocimiento generalizado de los mismos fue en 1962 el profesor Nieto que, abordando los derechos adquiridos en la función pública española de aquel entonces (aquí), prevenía sobre que la protección de éstos no debiera obstaculizar la reforma administrativa en ciernes en esos momentos. Decía que:

 Lo peculiarísimo del caso es que los tan traídos y llevados derechos adquiridos, que tuvieron un origen absolutamente ajeno a la materia funcionarial, después de haber sido objeto de polémicas a lo largo de los siglos, han terminado por ser desechados casi por completo en la teoría general del Derecho, pero han encontrado derecho de asilo en el campo de los funcionarios, en el que pretenden vivir indefinidamente

Afortunadamente no ha sido así. Nuestro admirado maestro, uno de los mejores analistas de nuestra Administración pública, pareció conjurar con su escrito dichas agoreras intenciones de la función pública de entonces. En efecto, si ya hemos advertido de que, con carácter general, la admisión de la existencia de derechos adquiridos es mirada con desconfianza en nuestro ordenamiento, bien puede decirse que, en lo que se refiere al empleo público, dicha percepción ha sido asimilada plenamente. En forma temprana la STC nº99/1987, de 11 de junio indicaría en esta materia que:

Cabe indicar que la eficacia y protección del derecho individual -nazca de una relación pública o de una privada- dependerá de su naturaleza y de su asunción más o menos plena por el sujeto, de su ingreso en el patrimonio del individuo. Por eso se ha dicho que la doctrina -y la práctica- de la irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos, integrados en el patrimonio del sujeto, y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas, según reiterada doctrina del Tribunal Supremo.

Y, un poco después, la STC 178/1989, de 2 de noviembre expondría, más específicamente, que:

La relación funcionarial, por lo que respecta a los funcionarios públicos en sentido estricto, tiene naturaleza estatutaria y el legislador es libre para modificarla, sin que frente a tal modificación pueda esgrimirse por el funcionario que la regulación legal era distinta cuando entró al servicio de la Administración. No se trata de que el legislador pueda menoscabar derechos consolidados, especialmente los de contenido económico, pero no deben confundirse éstos con las puras y simples expectativas a que una situación legalmente determinada, pero de alcance general para todo el colectivo funcionarial o para una o varias categorías de personas del mismo no puede alterarse por el legislador en función de nuevos criterios. Lo contrario sería tanto como consagrar la petrificación legislativa, atando al legislador e impidiéndole desplegar su libertad de conformación del ordenamiento jurídico.

Conforme a esa idea, en materia funcionarial y de derechos pasivos, no tendrían esa consideración las eventuales condiciones del derecho de jubilación (STC 108/1.986, de 28 de julio), la norma que establecía las condiciones de integración de las mutualidades de previsión de funcionarios en la seguridad social (STC 65/1.987, de 21 de mayo), la eventual compatibilidad de dos puestos de trabajo en el sector público (STC 178/1.989, de 2 de noviembre, 41/1.990, 42/1.990) o, por poner un último ejemplo, la compatibilidad de una pensión y la percepción de haberes activos (STC 66/1.990 y 67/1.990).

De idéntico parecer era la jurisprudencia ordinaria. Desde la década de los ochenta un texto jurídico clásico reiterado en esa jurisprudencia, que trascendió allende de nuestras fronteras (aquí), proclamaba que en la relación estatutaria del funcionario solo los derechos económicos o funcionales consolidados  (STS 21 de mayo de 1993, ES:TS:1993:3202):

 «Los funcionarios públicos, sujetos a un status legal y reglamentario sometido al poder innovativo de la Administración, no pueden esgrimir con éxito más que los derechos que por consolidación hayan alcanzado la cualidad de adquiridos, que la propia doctrina jurisprudencial ha limitado a los de orden económico o al contenido de la función a realizar, pero no cabe alegar expectativas que entran de lleno en la potestas variandi de la Administración; pretender que las meras o simples expectativas son susceptibles de protección jurídica frente a la norma posterior que modifica el régimen establecido en la anterior, es desconocer la virtualidad y eficacia de las normas, como correctoras de situaciones innovativas de las relaciones jurídicas que han de ser condicionadas por las circunstancias sociales cambiantes”

Y es que, como el recordado profesor GARCIA DE ENTERRIA pusiera de manifiesto en su célebre Curso, para que pudiera hablarse de derechos adquiridos propiamente tales «es necesario, por tanto, que se trate de situaciones subjetivas. Las situaciones simplemente objetivas, generales, estatutarias, no dan lugar al nacimiento de verdaderos derechos inmodificables, sino que son esencialmente sustituibles por regulaciones nuevas».

Esta indefinición en que se mueven estos supuestos derechos, nadie sabe muy bien qué son recordábamos líneas atrás con Duguit, me temo que se ha traducido, entre otras manifestaciones, en una consideración no uniforme, más bien sin unidad de criterio, cuando nos enfrentamos a supuestos concretos donde se trata de determinar el alcance de los mismos.

En definitiva, la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa viene reiterando que no toda situación jurídica favorable constituye un derecho adquirido, sino únicamente aquellas que se han perfeccionado conforme al ordenamiento vigente y se han incorporado al patrimonio del sujeto, de modo que no pueden ser suprimidas sin vulnerar el artículo 9.3 CE. Sin embargo, en el ámbito estatutario del empleo público, esta afirmación se matiza constantemente con la idea de la mutabilidad del régimen funcionarial, lo que ha generado una doctrina oscilante y, en ocasiones, contradictoria.

Las sentencias que aquí se comparan son un buen ejemplo de ello y ya es hora de que demos cuenta de esta aparente contradicción.

2. La antigüedad y su reconocimiento como un concepto de contenido económico: los trienios.

Cierto es, y no lo vamos a poner en cuestión aquí, que los trienios son la manifestación económica de otro concepto: la antigüedad. Pero tampoco es menos cierto que la antigüedad es algo más que un concepto económico. Se traduce económicamente en los trienios, pero su funcionalidad es mucho mayor tanto explícitamente (como fórmula sobre la que se articulan méritos, requisitos para el desempeño de puestos de trabajo, tiempo para la progresión en el sistema de promoción interna, etc.) cómo implícitamente con manifestaciones de lo más variadas (“la antigüedad es un grado”).

Pues bien, sin que pueda ofrecer una razón concreta lo cierto es que los tribunales, y ahí está la jurisprudencia recaída sobre el contenido y alcance de la Ley 70/78, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública ha sido de lo más generosa. El reconocimiento de la antigüedad a efectos de trienios ha encontrado en la jurisprudencia una actitud benévola y favorable que ha ido en forma expansiva, con carácter general se entiende y salvo supuestos concretos que no podían incardinarse en el concepto de Administración institucional (Fundaciones, Renfe, o RTVE por ejemplo) haciendo incrementarse los supuestos en que la norma era de aplicación y el alcance de ese reconocimiento.

Para botón una muestra. La STS de 21 de mayor de 2019 (rec.247/2016) nuestro alto Tribunal se expresaba, tras diferenciar entre antigüedad en pertenecer a un cuerpo funcionarial y antigüedad a efectos de trienios, en estos términos:

“Los trienios, por su propia naturaleza, se devengan en el momento que se cumple el tiempo de servicios necesario para ello de acuerdo con las circunstancias del Cuerpo o Grupo al que pertenece en ese momento el funcionario y, a partir de ese momento, se incorpora a sus derechos retributivos de modo que su percepción futura se produce con independencia de las vicisitudes de la carrera funcionarial, ya se permanezca en el mismo Grupo o se cambie. No es así un concepto retributivo referido o relacionado con la pertenencia actúa la un determinado grupo, desempeño de un puesto y otras circunstancias, sino vinculado al hecho objetivo de haberse alcanzado determinado tiempo de servicios en concretas circunstancias, por lo que su valoración hade referirse en todo caso a tales condiciones determinantes de su nacimiento, es decir, al Cuerpo o Grupo alque pertenecía el funcionario cuando se devengó el trienio.

Y, al resolver ahora la cuestión planteada por la sección de admisión debemos mantener este mismo criterio, que no queda limitado en exclusiva a los supuestos de promoción en la carrera profesional funcionarial, sino que es perfectamente trasladable al supuesto referido a cuál debe ser la cuantía con la que deben retribuirse los trienios devengados en régimen laboral por quienes posteriormente adquieren la condición de funcionarios públicos”.

Como puede verse, para el Tribunal Supremo los trienios se devengan en el momento en que se cumple el tiempo de servicios necesario para ello de acuerdo con las circunstancias del cuerpo o grupo al que pertenece en ese momento el funcionario y, a partir de entonces, se incorporan a sus derechos retributivos, de modo que su percepción futura se produce con independencia de las vicisitudes de la carrera funcionarial.  Y, de esta forma, con independencia del posterior devenir de su carrera profesional lo que permite, inclusive, que en supuestos de cambio no solo de grupo o cuerpo, sino de régimen jurídico dentro del empleo público (de laboral a funcionario), se puedan conservar inclusive en la cuantía devengada correspondiente al puesto de trabajo que antes se desempeñaba como personal laboral (junto a otras, puede verse esta conclusión en la STS de 23 de junio de 2025 de 23 de junio, rec.4477/2022).

La jurisprudencia, en conclusión, subraya que:

• El trienio se perfecciona por el transcurso del tiempo de servicios efectivos.
• Una vez reconocido, se integra en la esfera patrimonial del funcionario.
• Cualquier supresión, minoración o desconocimiento posterior vulneraría el principio de seguridad jurídica y el de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos.

Hasta aquí, la doctrina resulta coherente con la línea clásica: el trienio no es una mera expectativa, sino un derecho subjetivo perfecto, indisponible para el legislador o el reglamento posterior.

En definitiva, con independencia y al margen del devenir de la carrera profesional, ya sea cambio de grupo o cuerpo, se siguen cobrando en la cuantía que se tenía antes de incorporarse a su nueva situación. Y me parece bien. La carrera profesional tiene mil vericuetos cuando se trata de personas inquietas, valiosas y comprometidas con el servicio público que, aprovechando las distintas vías que la legislación de empleo público ofrece, van progresivamente ascendiendo en su rango funcionarial.

3. Distinta visión, distintas consecuencias: el caso de la carrera profesional.

La coherencia salta por los aires cuando analizamos el grado personal consolidado. Aquí, el Tribunal Supremo ejecuta un «requiebro» técnico que castiga, paradójicamente, a los funcionarios más dinámicos. Y es que mucho menos generosa ha sido la jurisprudencia sobre el grado personal consolidado. A título de ejemplo exigiendo el necesario desempeño de un puesto de trabajo definitivo, y no provisional, para que se computase el tiempo a efectos de consolidación de trienios (STS de 20 de enero de 2003, rec.6/2002 y más recientemente 5 de mayo de 2025, rec.7463/2022).

Inclusive, y al menos desde mi punto de vista (aquí), en forma contradictoria (¿discriminatoria?) cuando se ha admitido, en base el Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, contenido en la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, el reconocimiento de la consolidación de grado a funcionarios interinos (entre otras, la STS de 2 de julio de 2025, rec.5645/2023), negando, sin embargo, su aplicación  a los funcionarios de carrera en los supuestos de desempeño prolongado de un puesto de trabajo (STS 20 de abril de 2022, rec.3395/2020).

En fin, y con carácter general, menor sensibilidad con los requisitos para la obtención de un derecho adquirido en esta materia que, como ya se ha dicho, responde a una cierta identidad de razón con la antigüedad y su reconocimiento económico como trienios.

Una reciente sentencia, sin embargo, ha terminado, al menos en mi opinión, por confirmar esa inicial impresión. Me refiero a la STS de 18 de marzo de 2026 (rec. 4735/2024 ) que aborda el supuesto de que un policía local, que cambia de ayuntamiento mediante turno de movilidad pasando de agente a oficial, tiene derecho a que se le reconozca automáticamente el grado personal que ya tenía consolidado.

El Tribunal Supremo hace un requiebro argumental distinguiendo entre dos tipos de movilidad dependiendo de que se produzca o no el acceso a otro cuerpo adquiriendo la condición de funcionario en ese nuevo Ayuntamiento y, por tanto, estableciendo un nuevo vínculo. Para el Tribunal Supremo es preciso distinguir dos supuestos de movilidad interadministrativa voluntaria:

(i) la movilidad sin acceso a la Administración de destino, por provisión de puestos regulada en el artículo 84 del TREBEP; y

(ii) la movilidad con acceso a la Administración de destino, la cual se produce por promoción interna interadministrativa, tras la superación de los correspondientes procesos selectivos que quedan fuera del régimen jurídico del artículo 84 TREBEP. Y cada una de ellas da lugar a una situación administrativa diferente: servicios en otra Administración pública en la primera y excedencia en la segunda.

Con la consecuencia que extrae, tras un extenso razonamiento, de que:

“este tipo de movilidad voluntaria interadministrativa de carácter vertical de los policías locales, mediante la superación de unas pruebas selectivas, en este caso el concurso-oposición, supone el acceso al nuevo cuerpo por la categoría de oficial, pues en el de origen pasa la situación administrativa de excedencia voluntaria, lo que determina que no pueda reconocerse el grado personal que ostentaba en esa Administración de origen, al margen de los derechos que pueda tener en el caso de reingreso en el cuerpo de origen”.

En fin, que a diferencia de los trienios en que el cambio de grupo, cuerpo o régimen jurídico no afecta a los derechos económicos consolidados en la carrera profesional, no se produce tal efecto en la carrera profesional stricto sensus y hay que distinguir como se accede a esa nueva situación.

4. ¿Sería preciso un entendimiento uniforme de qué es la carrera profesional?

Pues a la vista de lo expuesto me temo que sí. La carrera profesional es el conjunto de experiencias laborales, formación académica y evolución de un individuo a lo largo de su vida y abarca el desarrollo de competencias, ascensos y metas personales. En resumen, no es solo tener un empleo, sino la trayectoria ordenada que sigue un profesional para ascender y mejorar sus competencias en el mercado de trabajo

En el sector público, se define como un sistema de reconocimiento (mérito y experiencia) que permite el progreso profesional y ofrece múltiples manifestaciones. Es un instrumento para el desarrollo profesional consistente en el reconocimiento de los avances alcanzados en la actividad laboral desarrollada en el puesto de trabajo, los conocimientos adquiridos y la competencia profesional, así como el cumplimiento de objetivos.

En mi opinión es preciso, al menos recomendable, una comprensión amplia de la misma. El progreso en la competencia profesional se produce por múltiples vías: promoción horizontal, vertical, desempeño de puestos de trabajo, etc. Todas ellas son legítimas y el reconocimiento de los efectos económicos consolidados que se deriven de las mismas deben ser respetados en tanto suponen una consecuencia más que legítima del trabajo y esfuerzo de los empleados públicos y un auténtico acicate a seguir progresando en unas entidades públicas carentes de una política efectiva de incentivos.

Desde una perspectiva estrictamente profesional resulta, cuando menos, complicado justificar por qué el transcurso del tiempo consolida plenamente un derecho en un caso (trienios) y no en el otro (grado), cuando ambos responden a una lógica similar de premio a la permanencia y experiencia profesional. Esta doctrina convierte la promoción profesional en un «reset» de derechos. Es una ironía cruel que el esfuerzo por ascender resulte en la pérdida de un estatus que el empleado creía firmemente integrado en su patrimonio. La administración parece decirnos que es mejor permanecer estático que arriesgarse a progresar.

Una posible —aunque no explícita— lectura conciliadora sería que el Tribunal Supremo concede una mayor protección a los derechos económicos directos y cuantificables, como los trienios, frente a los derechos con dimensión organizativa o funcional, como el grado. No obstante, esta distinción no deja de ser problemática:

• El grado tiene proyección económica clara.
• Históricamente ha sido tratado como un elemento de estabilidad profesional.
• La doctrina previa lo había vinculado al núcleo mínimo de la carrera administrativa.

Aceptar esta diferencia supone debilitar la propia noción de derecho adquirido en el ámbito estatutario, reduciéndola a un concepto meramente retributivo. Es urgente transitar hacia una visión moderna de la carrera profesional que no penalice el talento. El sistema actual es un laberinto de ambigüedades que debilita la función pública:

• La monetización del derecho: Se protegen los derechos económicos directos (trienios) mientras se volatilizan los organizativos (grado), ignorando que el grado también tiene una proyección económica y de estabilidad profesional clara.
• La petrificación del incentivo: Al reducir lo «adquirido» a lo meramente retributivo, se desincentiva la movilidad interadministrativa y se castiga a los profesionales más comprometidos.
• Inconsistencia doctrinal: La falta de unidad de criterio convierte la carrera en una lotería jurisprudencial.

Este mensaje es corrosivo para la motivación del empleado público. En un Estado de Derecho que aspire a la excelencia administrativa, cabe preguntarse: ¿podemos permitirnos esta falta de previsibilidad en nuestro motor principal? Si el sistema sigue premiando la mera permanencia y castigando la movilidad ascendente, corremos el riesgo de construir una administración de mercenarios del trienio en lugar de una verdadera meritocracia de profesionales del grado.

Si algo ponen de relieve estas dos sentencias es la necesidad de una doctrina unificada y coherente sobre los derechos adquiridos en la función pública, que supere soluciones casuísticas y restablezca la previsibilidad del sistema. Mientras ello no ocurra, el mensaje para el empleado público es ambiguo: algunos derechos nacidos del tiempo son intangibles; otros, igualmente nacidos del tiempo, no lo son tanto. Y esas ambigüedades, en un Estado de Derecho, no son una cuestión menor.