La «escala de la imparcialidad»: poner fin al cheque en blanco en la libre designación

Hace ya algunos años en este blog poníamos de manifiesto las carencias del sistema de provisión de puestos de trabajo en la regulación del empleo público. Más en concreto, y sin perjuicio de señalar otras fallas, denostábamos a la libre designación, tal cual está concebida, como mecanismo para cubrir los distintos puestos de trabajo (aquí). Creo, y lo digo con cierto lamento, que hay que volver sobre ello.

Y es que durante años, al menos desde la década de los ochenta, ha imperado en nuestra Administración una suerte de dogma intocable: la creencia de que en los puestos de «libre designación» el responsable político ostenta una potestad absoluta para nombrar y, sobre todo, para cesar a su antojo. Bajo el paraguas de una supuesta «confianza» inabarcable, se ha ejercido lo que podríamos denominar una discrecionalidad irresponsable.

Sin embargo, progresivamente se está produciendo un giro copernicano en la fiscalización de este tipo de conductas que a veces rayan con la arbitrariedad. Los tribunales han comenzado a poner límites estrictos a estas prácticas, enviando un mensaje claro: la libre designación no es un cheque en blanco. La jurisprudencia reciente, además, está terminando con la era de la «potestad libérrima», exigiendo que la transparencia y la integridad institucional prevalezcan sobre el capricho político. Veámoslo.

 1. El mito de la confianza: no toda confianza es política.

Una de las aportaciones más lúcidas de la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo la podemos ver en la STS de 1 de julio de 2024 (rec. 2678/2022) en la que se aborda, a mi juicio con acierto, la distinción entre la confianza «política» y la «administrativa». No podemos confundir al personal eventual —asesores o jefes de gabinete sujetos al artículo 12 del EBEP— con el funcionario de carrera que ocupa un puesto de libre designación. Mientras los primeros responden a una lealtad personal o política, los segundos están sujetos a una confianza técnica y profesional.

El Tribunal es tajante: la libre designación es una forma de provisión de puestos funcionariales, no una patente de corso para realizando un ejercicio de travestismo profesional a través de esta metodología de provisión de los puestos de trabajo convertir al profesional en un cargo eventual que es lo que posibilita el sistema. La confianza en nuestro sistema de empleo público ha de atender a la idoneidad para el puesto, no a la sintonía ideológica o personal. La sentencia razona en forma concluyente:

“La confianza que implica la libre designación es otra, atiende a los cometidos y exigencias del puesto, y en el juicio de idoneidad se sustituyen baremos objetivos por la ponderación de aspectos de libre valoración como la andadura y experiencia profesional, formación, proactividad, disposiciones del aspirante, identificación con la política, planes, programas, etc; todo en relación con el puesto objeto de cobertura.»

 Y es que, como ya puso de manifiesto la Comisión para el estudio y preparación del EBEP, se ha producido una “extensión inmoderada del sistema de libre designación, que, en teoría, debería ser un procedimiento excepcional, limitado a puestos muy determinados, de carácter directivo, de confianza o de alta responsabilidad. Pero los puestos de trabajo que, en el conjunto de las Administraciones Públicas, se proveen por libre designación han desbordado ese ámbito tan estricto”.

Y lo que es peor sin requisito alguno. A lo más la pertenencia al grupo de titulación respectivo lo que provocaba, a juicio de esa Comisión, que “el procedimiento de libre designación se ha convertido en una forma de provisión en la que rige una discrecionalidad prácticamente absoluta, pues no es necesario definir, acreditar ni motivar la concurrencia de méritos de los interesados”.

Ni caso. Solo hay leves mejorías como acontece en el País Vasco o Andalucía cuyas Leyes de Empleo Público empiezan a tocar melodías diferentes. Se habla, a estos efectos, de apreciación discrecional, pero se recalca que de la idoneidad y de las competencias de las personas candidatas en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto de trabajo (artículo 102 y 128 respectivamente). Pero como digo solo leves mejorías, muy vagas y que me temo no lograran desterrar las malas prácticas.

 2. El fin de las «fórmulas estereotipadas».

Se acabó el tiempo de las motivaciones genéricas. La Administración ya no puede despachar un cese o la clasificación de un puesto con frases vacías como «especial responsabilidad» o «carácter directivo». Según la jurisprudencia consolidada desde hace algún tiempo es imperativo demostrar —y no solo motivar formalmente— por qué un puesto específico no puede cubrirse mediante un concurso ordinario de méritos. Argumenta, entre otras muchas, la STS de 28 de febrero de 2012 (rec.1753/2008), con cita de la jurisprudencia que había ido recayendo en la materia, que para que sea válida la clasificación de un puesto para su provisión por libre designación que:

“Ello ha de implicar que la naturaleza de los cometidos a desempeñar y la especial responsabilidad que puedan implicar tales puestos son las razones que podrían, en su caso, justificar la opción de recurrir al sistema de libre designación para su cobertura, tratándose de extremos que no pueden presumirse sino que su concurrencia debe ser explicada de manera suficientemente precisa y particularizada por la Administración pues es evidente, tal y como señalábamos en nuestra sentencia de 5 de junio de 2009 (RJ 2009, 6510) (recurso de casación n.º 3421/2006 ) «(…) que no basta la mera inclusión en la relación de puestos de trabajo para que un puesto haya de ser cubierto por libre designación, sino que es preciso demostrar y no solo motivar formalmente, que efectivamente, dicho puesto no puede ser cubierto por los procedimientos ordinarios de provisión, dada su especial responsabilidad, lo que conlleva en definitiva a la conclusión de que este es un procedimiento de provisión extraordinario, que implica la imposibilidad de que sea cubierto por los sistemas ordinarios de provisión, entre los funcionarios habilitados para ello, y ello viene exigido por el derecho de los funcionarios a su carrera profesional, y ocupar los puestos de trabajo en función del mérito y capacidad, e incluso por el principio de eficiencia y economía que debe regir en la actividad administrativa.»

Esta exigencia es la salvaguarda del derecho a la carrera profesional y a la inamovilidad. Nada más ni nada menos. Al obligar a una demostración «precisa y particularizada», se evita que el mérito sea arrollado por una «espuria” utilización del sistema. La Administración debe probar materialmente la excepcionalidad, pues el derecho de los ciudadanos a una gestión eficaz en una administración profesional no admite ficciones legales si atendemos al marco constitucional.

 3. El caso de los funcionarios que ejercen funciones de control.

No soy ajeno a la jurisprudencia constitucional que avaló el sistema de libre designación en los funcionarios con habilitación de carácter nacional (STC 235/2000), pero creo sinceramente que las conclusiones a las que llega esa sentencia no se compadecen nada bien, no solo con lo que quiso el constituyente, sino con lo que conviene para el correcto desarrollo de las funciones públicas. A los datos me remito porque, sin perjuicio de los razonamientos que se acogen en la misma, lo cierto es que deja muchas rendijas que han terminado por convertirse en la normalidad y no en la excepción.

Un caso paradigmático es la reciente Sentencia del TSJ de Castilla y León de 24 de febrero de 2026 (rec. 272/2025), que prohíbe la libre designación para el puesto de Vicesecretario local. El argumento es de una lógica ontológica: quien debe controlar la legalidad no puede estar al albur de la sintonía política. Las funciones que, según el fallo, «casan mal» con la libre designación son:

• Fe pública y asesoramiento legal preceptivo.
• Intervención en mesas de contratación y organismos autónomos.
• Coordinación del impulso de la administración electrónica.
• Gestión y control de fondos europeos (Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia).

Parece lógico. Pues no, en innumerables casos no es así y en una gran parte de las entidades locales este es el sistema de provisión de puestos de trabajo que debieran ser preservados de un mecanismo tan sumamente libérrimo y con tantas fallas. Lo peor es que, en algunas ocasiones, esta situación acontece con la complicidad de algunos funcionarios que ven en este sistema una vía para ascender en forma meteórica. Pan para hoy hambre para mañana. Y el servicio público hecho unos zorros.

4. La verdad como requisito.

El impacto de la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2024 (rec.2678/2022) revela una patología alarmante que afecta al buen nombre de las instituciones: la mentira administrativa. El caso del Jefe de la Policía Local de Las Palmas, cesado bajo pretextos de «mala gestión» y «falta de interlocución», ha obligado al Alto Tribunal a recordar lo obvio: la Administración no puede mentir en un expediente. Y arguye que:

«En coherencia con el nombramiento, el cese del libremente elegido exige un juicio de inidoneidad sobrevenida que no puede despacharse apelando al eslogan de que el «libremente nombrado, libremente puede ser cesado». Ciertamente hay un núcleo de libre apreciación tanto de la idoneidad como de la inidoneidad que no cabe sustituir judicialmente. Ahora bien, aparte de la debida motivación, esto no quita para que en caso de cese se plantee la certeza de los hechos determinantes, pues no hay motivación materialmente válida si la ofrecida no es cierta (cfr. sentencias 499 y 723/2021). Formalmente podrá haberla, pero si no es cierta, la motivación padece en lo sustancial y cabe así oponerlo porque, insistimos, estamos ante una de las formas de provisión de puestos funcionariales (cfr. artículo 78.2 de. EBEP).» Impecable el razonamiento.

Resulta sorprendente, como puede verse en esta sentencia, que el Supremo tenga que corregir a tribunales inferiores para obligarles a valorar si los hechos aducidos son reales o meras invenciones para purgar a un profesional incómodo. La doctrina que deja esta sentencia es clara: «no hay motivación materialmente válida si la ofrecida no es cierta». Si los hechos determinantes son falsos, el cese es radicalmente nulo.

 5. Las grietas del sistema: ¿Qué pasa cuando la confianza ya se ha roto?

Surge aquí el dilema de las «grietas» del sistema: ¿sirve de algo volver a un puesto como consecuencia de una sentencia cuando el superior político ya ha declarado su animadversión? Para la sentencia mencionada más arriba sí. Aunque la relación profesional esté herida, la justicia tiene un valor que trasciende la silla física o el sueldo: la restauración del honor.

Una sentencia que, reiterando lo ya apreciado en sentencias anteriores, más que otra cosa pone de relieve las carencias de un sistema que prima la lealtad sobre el mérito y por eso no duda en reconocer que:

«La Sala es consciente de que, aun en el caso de invocarse razones inexactas, algo se ha roto ya en esa relación de confianza profesional entre el cesado y la Administración: podrá estimarse la demanda, pero esa confianza profesional está ya afectada. Esto podría plantear -así lo recoge la sentencia de instancia- qué efecto útil tiene una sentencia estimatoria pues, reintegrado en el puesto, podrá ser cesado de nuevo pretextando, no ya razones inexactas, sino otras fundadas que integren la idea de inidoneidad”.

Siempre, ciertamente, hay un bien digno de protección como es el buen nombre, la fama y el prestigio profesional del cesado. El reconocimiento judicial de que la Administración utilizó falsedades es, al menos por ahora, la única barrera contra el desprestigio profesional de quienes sirven al interés general con integridad y por ello son cesados. La cuestión es: ¿habría que hacer algo más?

 6. Conclusión: Hacia una Administración menos «libérrima» y más profesionalizada.

Estamos ante un cambio de paradigma: el paso de la discrecionalidad absoluta a la motivación suficiente y, sobre todo, veraz. La protección de la imparcialidad no es un privilegio del funcionario, sino un mandato constitucional para garantizar que las instituciones no se conviertan en cotos cerrados y privados (art. 103 CE). Los tribunales están haciendo su trabajo y bien hecho. Se echa en falta la actuación del legislador.

Inspirándome en la célebre «escala de la demanialidad» del jurista francés León Duguit que, como sabemos, fue una teoría formulada en su Traité de Droit Constitutionnel (1930) que proponía superar la clasificación binaria rígida entre bienes de dominio público (demaniales) y bienes patrimoniales (dominio privado) de la Administración, creo que sería oportuno proponer ahora la “escala de la imparcialidad” en la función pública. Ni todo ni nada en los puestos de especial responsabilidad. No todos los puestos exigen el mismo grado de blindaje, pero aquellos con funciones de control deben situarse en la cima de la independencia y deben articularse normativamente las suficientes garantías para ello.

La «escala de la imparcialidad» que se propone nos obliga a repensar la arquitectura de lo público. ¿Estamos preparados para que la imparcialidad técnica pese más que la sintonía política en nuestras instituciones? El camino hacia una administración íntegra exige que la objetividad y el mérito deje de ser una opción para convertirse en un requisito de validez.

Precisamente la idea de profesionalización y objetivar la actuación de la Administración pública ha sido crucial en el diseño y desarrollo del estatuto funcionarial a lo largo de más de dos siglos. A esa idea responde la inamovilidad de los funcionarios, el acceso al empleo público en base al principio de mérito, etc. Y, digo yo, que la experiencia que ya acumulamos pone de relieve que también es preciso extender esas garantías, en forma más reforzada, a la provisión de puestos de trabajo limitando normativamente la discrecionalidad irresponsable y no solo cuando la patología, como acontecía en las sentencias que se vienen comentando, recala en los tribunales.

Cabe pensar en sistemas de ternas, de duración de los nombramientos o en otras alternativas basadas en el rendimiento, que haberlas haylas, que no nos muestren el lado bochornoso de la endeblez de nuestros sistemas para garantizar el valor constitucional de la imparcialidad y la objetividad en la actuación de la Administración pública.