La inspección en materia de vivienda

No parece que haya duda alguna de que la carestía de los precios en materia de vivienda, ya se trate del alquiler o de la venta, ha sido determinante para que los poderes públicos, con carácter general, vengan mostrado una especial preocupación en este asunto de rabiosa actualidad. No es una preocupación nueva, ciertamente, aunque sí que puede afirmarse que en los momentos actuales ha adquirido una especial virulencia. Y razones no faltan.

Esta preocupación se ha trasladado a los legisladores que, tanto a nivel estatal como autonómico con direcciones a veces no coincidentes, han puesto de manifiesto una especial atención normativa a este problema habitacional. Sobre todo, y muy especialmente, en lo que se refiere a la puesta en el mercado de vivienda de protección oficial. Recientes escándalos, por demás, en este delicado asunto, con adjudicaciones que presuntamente podrían ser irregulares, han puesto de manifiesto la necesidad de reforzar el cumplimiento de los requisitos, límites y prohibiciones que operan en este sector de la actuación administrativa. En definitiva, atender al cumplimiento de la legislación vigente en esta materia y garantizar que las previsiones que se realizan no son burladas ni por la picaresca ni por la ausencia de atención sobre la regularidad del comportamiento de los destinatarios de dichas normas.

Pero es que, además, su importancia se ha visto incrementada exponencialmente tras la Directiva de Servicios que, como es conocido, privilegia la acción expost de los poderes públicos lo que refuerza la necesidad de tener una inspección acorde con esas exigencias. Así, a título de ejemplo, se reconoce en la propia Exposición de Motivos de leyes recientísimas como la nueva Ley de Vivienda de Andalucía que no duda en reconocer que se ha de tener “en cuenta que cobra especial relevancia en esta ley la actividad de comprobación y la actividad sancionadora al haberse simplificado numerosos trámites mediante el instrumento de la declaración responsable, lo cual exige reforzar este ámbito”.

Pues bien, y a la vista de esta situación en la que por demás se ha incrementado las competencias municipales en la materia, no está de más que demos un repaso a la actual situación normativa. De ello nos ocuparemos en las reflexiones que siguen.

1. La actividad de inspección en materia de vivienda: naturaleza y competencia

La inspección administrativa, como ha destacado la doctrina (Bermejo o Rebollo o Amenós por ejemplo), viene definida por el examen de la conducta de los destinatarios de la acción administrativa a que se ciñe la misma, ya se trate de personas físicas o jurídicas, consistente en comprobar el cumplimiento de los deberes, prohibiciones y limitaciones que en cada sector de actuación de la Administración se establecen para que, a la vista del resultado de la misma, en su caso se produzca la reacción pública procedente a fin de obligar al cumplimiento de la normativa establecida.

Se trata, por tanto, como se ha destacado de una potestad que se traduce en el ejercicio de una actividad auxiliar e instrumental independiente, aunque íntimamente en conexión, con los procedimientos sancionadores o de restablecimiento de la legalidad que dicha normativa establezca y que pueden producirse con posterioridad como consecuencia de la puesta en marcha de la primera. Precisamente, por dicha razón, la potestad inspectora es, en palabras de FERNÁNDEZ RAMOS, «instrumental y accesoria al título competencial sustantivo» y todo ello a pesar su importancia para garantizar el cumplimiento de la legislación vigente.

Y es una actividad en que, al tratarse la vivienda y el urbanismo competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas (CC.AA.) según el art. 148.1.3ª CE, el marco estatal es hoy residual tras la STC 143/2017, que declaró la inconstitucionalidad de los aspectos centrales del Informe de Evaluación de Edificios en la legislación estatal por invadir la esfera autonómica (arts. 29.2 al 29.6 LSRU). De esta forma, si bien el Estado mantiene títulos transversales que le permiten ejercer una cierta intervención (art. 149.1.1ª y 18.ª CE), lo cierto es que la titularidad inspectora reside en las CC.AA. y en los entes locales. Municipios y provincias, debe resaltarse, ya que también a estas últimas la legislación atribuye funciones de asistencia y cooperación con los municipios en esta materia (artículo 148.2 de la legislación urbanística de Andalucía)

Y ese último aserto nos permite también hacernos eco de que, si bien y hasta ahora las principales funciones inspectoras de los municipios en esta materia se habían ceñido muy estrechamente al deber de conservación y a la intervención en la edificación y uso del suelo -potestad inspectora local que había sido reforzada en la STS de 26 de junio de 2007(rec.9002/2003)-, lo cierto es que, en el momento actual en la más moderna legislación sobre vivienda, y dada la cercanía de los municipios a la realización de la actividad, se ha extendido a otras finalidades que conectan con las preocupaciones de las que dábamos cuenta.

En efecto, la calificación de vivienda protegida, con la finalidad de otorgar una herramienta eficaz para controlar cualquier posible incumplimiento que pueda producirse en dicho procedimiento del que ya eran titulares competenciales; el uso residencial no autorizado; el control de la calidad de la vivienda y sobreocupación, etc. son actividades cuya competencia se ha radicado en los municipios por entender que es crucial en este tipo de infracciones la cercanía del ayuntamiento y de la policía local, para controlar la regularidad de dichas actuaciones.

2. El refuerzo de la actividad inspectora en su evolución reciente.

Se puede decir que en la evolución de la potestad de inspección, de su configuración actual y de sus funciones, se ha venido decantando en los últimos años un conjunto de características inherentes al ejercicio de esta potestad, a saber: se trata de una actividad planificada y programada a fin de evitar una eventual arbitrariedad en su ejercicio; condición funcionarial de las personas que ejercen dicha actividad e identificación de estos integrados en cuerpos específicos; la exigencia generalizada de colaboración con estos tanto de Administraciones públicas como de agentes públicos o privados que concurran en la actividad inmobiliaria;  la atribución de la condición de agente de la autoridad a los efectos de exigir la correspondiente responsabilidad penal y administrativa de las personas que ofrezcan resistencia o atenten contra los mismos agentes, de hecho o de palabra, tanto en acto de servicio como a consecuencia de este; la regulación de sus funciones y la previsión de infracciones como consecuencia de la no colaboración con el desarrollo de las mismas, etc. Muy detalladamente algunas Comunidades Autónomas (Andalucía, por ejemplo aquí) se han esmerado en la regulación de esta función desde hace ya un tiempo.

En la actualidad, y como puso de manifiesto REBOLLO PUIG, dentro de la función inspectora se puede distinguir potestades ordenatorias, en concreto requerimientos de hacer que imponen un nuevo deber (suministrar documentos, comparecer o contestar preguntas) y que se canalizan mediante actos administrativos expresos. Y potestades conformatorias que implican una acción material exigiendo del administrado un «soportar» (acceso a locales, toma de muestras, etc.).

En materia de vivienda se dan cita ambas manifestaciones de la actividad inspectora y así, con carácter general y en lo que se refiere al primer aspecto como ya se apuntado, se inviste el ejercicio de esta función de la condición de agente de la autoridad, lógicamente con reserva de funciones a personal funcionario de carrera al tratarse del ejercicio de potestades, y que por tanto autoriza al mismo a requerir y examinar toda clase de documentos e información que sean necesarios para comprobar la adecuación de los actos a la legislación aplicable en materia de vivienda, y obtener la información necesaria para el cumplimiento de su cometido, incluida la que se contenga en toda clase de registros públicos. Obligación de colaboración que se extiende tanto a particulares, ya se trate de personas jurídicas o físicas, como a las Administraciones públicas, compañías suministradoras de servicios (luz, agua, etc.), notarias, registros de la propiedad y mercantiles, empresas propietarias de páginas web donde se inserten anuncios de enajenación de vivienda protegida, etc.

Dos aspectos, sin embargo, han merecido una especial atención tanto por parte de la legislación como de la jurisprudencia: la entrada en domicilio y las actas de inspección que conforman lo que ha denominado potestades conformatorias y a las que nos referimos seguidamente.

3. La entrada en domicilio y las actas de inspección.

La inspección de vivienda se ha situado tradicionalmente, y así lo sigue siendo en buena medida, en un punto de equilibrio entre el poder de control de la Administración y la inviolabilidad del domicilio protegida en el artículo 18.2 CE. En concreto, el axioma que rige la materia es que para que la entrada en una vivienda sea legítima, y los resultados de la inspección no incurran en nulidad, en principio se requiere el consentimiento del titular o una autorización judicial específica, salvo en supuestos de flagrante delito de acuerdo con lo previsto en la legislación de seguridad ciudadana. Es preciso aclarar, en estos supuestos, que la protección que se dispensa constitucionalmente se ciñe al domicilio y, como parece obvio, no todo inmueble constituye «domicilio» a efectos del artículo 18 CE. Por ejemplo, quedan fuera, y por referirnos a un supuesto típico urbanístico, las obras en curso que todavía no son habitables y que eventualmente se realicen sin la pertinente autorización, donde la inspección puede entrar sin vulnerar la inviolabilidad domiciliaria.

Y es que, en el ámbito administrativo, los tribunales han reiterado que la inspección solo puede acceder al domicilio constitucionalmente protegido cuando la medida sea idónea, necesaria y proporcionada, y se inserte en un procedimiento inspector ya iniciado y notificado al interesado. Y al hilo principalmente de las inspecciones tributarias, aunque plenamente aplicables al sector inmobiliario, se han ido sucediendo una serie de resoluciones jurisdiccionales que han ido delimitando el alcance de la potestad de inspección a la materia.

Y, en el sentido expuesto, se ha insistido en que se va a requerir orden (o autorización) judicial cuando la inspección pretende entrar en un domicilio constitucionalmente protegido y no cuenta con el consentimiento no viciado del titular. De esta forma, la STS de 23 de abril de 2010 (rec.5910/2006) ya declaró que “el consentimiento debe estar absolutamente desprovisto de la mácula que enturbie el exacto conocimiento de lo que se hace y la libérrima voluntad de hacerlo, debiendo estar también exento de todo elemento susceptible de provocar o constituir error, violencia, intimidación o engaño, porque el interesado debe estar enterado de que puede negarse a autorizar la entrada y registro que se le requiere (sentencias, entre otras, de 1 de abril de 1996, 4 de marzo de 1999 y 18 de febrero de 2005).”

Además, el Tribunal Constitucional (sentencia número 22/1984, de 17 de febrero), declaró que el consentimiento del obligado tributario no siempre ha de ser expreso, de modo que debe entenderse prestado cuando, una vez ofrecida la información del derecho a negar la entrada, no realiza ningún acto del que se desprenda la oposición.

La jurisprudencia, en casos concretos y al hilo de esa declaración del tribunal constitucional, ha ido matizando esa exigencia. Así la STS de 3 de octubre de 2022 (rec.1566/2021), ha declarado que “Si expresamente se indica, como sucede en dicho anexo informativo en los términos que antes transcribimos, que únicamente puede entrarse en el domicilio, a falta de autorización judicial, mediante el consentimiento del obligado tributario, resulta palmario, por tanto, que si no se presta ese consentimiento la inspección tributaria no puede entrar, de modo que la mera oposición o incluso la pasividad impiden la entrada, pues el consentimiento para no adolecer de invalidez ha de ser expreso, libre, e informado”

De esta forma, aun cuando la inspección no advierta expresamente al contribuyente de su derecho a negar la entrada al domicilio, considerando que dicha posibilidad resulta clara “sensu contrario” de la advertencia incluida en el anexo informativo sobre la necesidad de consentir la entrada para que la Inspección pueda acceder al domicilio no queda invalidada la actuación inspectora, no se considera una entrada ilegítima. O también cuando el interesado está acompañado de especialistas que conocen la materia y que presuponen el conocimiento de las consecuencias de prestar el consentimiento sin que se realice una oposición expresa (STS de 13 de julio de 2013, rec.2796/2012).

En definitiva, si el inmueble es efectivamente una vivienda (habitada o al menos habitable) y el interesado se niega o simplemente no presta su consentimiento, la Administración deberá acudir, salvo casos excepcionales como los expuestos, al Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo para obtener autorización de entrada. Se suele citar, a estos efectos, la STS de 1 de octubre de 2020 (rec.2966/2019) que estableció los requisitos, mínimos e indispensables, que debe cumplir la Administración para franquear la puerta de entrada al domicilio. En resumen, y a modo de conclusión, de la citada sentencia se sigue:

1. No caben las entradas prospectivas o con fines indefinidos o estadísticos. Es imprescindible que el registro domiciliario se efectúe dentro de un procedimiento de inspección en curso, de cuyo inicio tenga constancia el interesado.
2. El registro ha de ser avalado por las pesquisas y averiguaciones específicas realizadas en el procedimiento inspector. La posibilidad de adoptar una autorización inaudita parte no guarda relación con la exigencia anterior, sino que se refiere a la eventualidad de no anunciar la diligencia de entrada con carácter previo a su práctica. Esta situación es de rigurosa excepcionalidad, y ha de ser objeto de expresa fundamentación sobre su necesidad al caso concreto.
3. La entrada es un medio extraordinario o de último recurso, una vez agotadas por la Inspección las vías alternativas para obtener las oportunas piezas de convicción.
4. Es preciso que el auto judicial motive y justifique la necesidad, adecuación y proporcionalidad de la medida de entrada, sometiendo a contraste la información facilitada por la Administración, que debe ser puesta en tela de juicio, en su apariencia y credibilidad, sin que quepan aceptaciones automáticas, infundadas o acríticas de los datos ofrecidos.

Bien es cierto que reciente jurisprudencia como la STS de 1 de marzo de 2024 (rec.323/2023), dictada en el ámbito tributario, matiza lo anteriormente expuesto e indica que la ausencia de notificación no determina de forma automática debe analizarse si la admisión y valoración de la prueba que se obtuvo por la Administración tributaria vulnera o no la integridad de las garantías del proceso contencioso-administrativo (…)”. Y solo cuando así sea procede la anulación de dichas pruebas.

En esos términos se recoge la entrada en domicilio en la reciente legislación de urbanismo o de vivienda que prevé que, si los actos de instrucción requirieren la entrada en el domicilio, se requerirá previamente la correspondiente autorización judicial y el cumplimiento de cuantos trámites sean necesarios para garantizar la inviolabilidad del domicilio siempre que el propietario no autorice la entrada (artículos 44.3 o 95.6 de la legislación andaluza).

Por otro lado, y como ya se anunciaba, es preciso referirse al valor de las actas de inspección ya que, como es suficientemente conocido y así se deriva del artículo 77.5 de la Ley 39/2015 y de la jurisprudencia, el valor de las actas de inspección es fundamentalmente probatorio y administrativo, dotando de presunción de certeza a los hechos constatados directamente por el inspector habilitado. Tienen carácter de documento público y gozan de presunción iuris tantum, lo que significa que se consideran veraces salvo que se aporte prueba en contrario.

 La doctrina ha puesto de manifiesto respecto de éstas las siguientes características (CANO CAMPOS):

a) Presunción de Certeza: Los hechos presenciados y reflejados por el funcionario inspector se reputan ciertos, lo que invierte la carga de la prueba en el procedimiento sancionador. Ahora bien, la presunción de veracidad solo cubre a los hechos percibidos directamente por sus sentidos. Es de resaltar, a estos efectos, cómo la jurisprudencia reitera estos aspectos que, aunque dictada en el ámbito social, es de plena aplicación en nuestro ámbito. La STSJ Andalucía, Sala de lo Social, núm. 1490/2024, de 27 de junio del 2024, evocando la reiterada doctrina unificadora del Tribunal Supremo ha declarado lo siguiente:

a) La presunción de certeza alcanza no sólo a los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el Inspector, o a los inmediatamente deducibles de aquéllos, sino también a aquellos hechos que resulten acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta, como pueden ser documentos o declaraciones incorporadas a la misma (Sentencias del Tribunal Supremo de 23-4-90, 16-5-1996, 16-4-1996, 16-4-1996, 19-4-1996, 10-5-1996, 24-9-1996, 25-10-1996, 21-3-1997, 25-11-1997, 19-9-1997, 11-7-1997, 25-11-1997, 2-12-1997, 9-12-1997, 6-3-1998 y 6-10-1998, entre otras muchas). Dicho de otro modo, la presunción de certeza “debe entenderse referida a los hechos comprobados con ocasión de la inspección y reflejados en el acta, bien porque por su realidad objetiva visible sean susceptibles de percepción directa por el Inspector en el momento de la visita, o porque hayan sido comprobados por la Autoridad, documentalmente o por testimonios entonces recogidos u otras pruebas realizadas, con reflejo de éstas o al menos alusión a ellas en el acta levantada; de modo que esa presunción legal de certeza que, en cualquier caso, es de carácter “iuris tantum”, pierde fuerza cuando los hechos afirmados en el acta por el Inspector, por su propia significación, no son de apreciación directa, no se hace mención en el acta a la realización de otras comprobaciones, o recogida de testimonios o documentos, comprobación de libros, etc., que corroboren su existencia” [SSTS de 27-5-1997, 26-7-1995, 23-2-88, y en igual sentido STS de 17-6-1987]. Por el contrario, cuando lo relatado en el acta resulta de una actividad de investigación y comprobación dirigida a obtener la convicción reflejada en el acta, aunque no sea fruto de la percepción sensorial directa del Inspector, estará a cargo del recurrente la aportación de las pruebas precisas para demostrar que no se ajustan a la realidad los hechos descritos por la Inspección [STS de 17-5-1996]. Por tanto la presunción de certeza no sólo alcanza a los hechos directa y personalmente percibidos o apreciados por el Inspector actuante en el curso de las actuaciones comprobatorias, sino que también se extiende, entre otros, a los hechos comprobados a través de testimonios o declaraciones, ya sean de trabajadores o de sus representantes legales, del empresario o de sus representantes o terceros. Sirvan de ejemplo las Sentencias del Tribunal Supremo de 10-2-1990, 25-6-1991, 22-10-1991, 6-5-1993, 6-7-1997, 11-7-1997 y 15-3- 2000.

b) Documento Público: Actúan como documentos probatorios esenciales que inician o justifican las sanciones administrativas.

c) Alcance: La presunción de veracidad se limita a los hechos constatados directamente por el inspector, no a las valoraciones jurídicas o juicios de valor que este pueda realizar. El acta debe ser precisa en cuanto a las circunstancias de tiempo, lugar y modo. No puede basarse en meras apreciaciones subjetivas, conjeturas o juicios de valor sin soporte fáctico. De esta forma, puede convertirse en motivo de impugnación cualquiera de los siguientes supuestos: 1) los hechos se basan en valoraciones subjetivas y no en hechos objetivamente comprobados; 2) los hechos no revisten la entidad requerida para integrar los requisitos que exige el tipo de la infracción administrativa; 3) la descripción de los hechos recogidos en el acta es insuficiente para que pueda atribuirse la responsabilidad de los mismos al presunto responsable.

d) Refutabilidad: Al ser una presunción iuris tantum, el administrado tiene derecho a desvirtuar el contenido del acta mediante otros medios de prueba admitidos en derecho.

f) Requisitos formales: Para tener este valor, el acta debe haber sido formalizada observando los requisitos legales establecidos. En cualquier caso, conviene que la misma detalle los documentos examinados, las declaraciones tomadas y cualquier otro medio de prueba que sustente los hechos. Ejemplificativa de este aspecto es la legislación de vivienda de Cataluña que exige (art.108.3): “El acta de la visita de inspección debe estar numerada y debe identificar al inspector actuante, la fecha, la hora y el lugar donde se extiende. Debe constar la identificación de las personas investigadas y de los comparecientes con nombre, apellidos y números de documentos oficiales de identidad, y la calidad de la representación, en su caso.

El acta de inspección debe recoger los hechos relevantes para la investigación y los datos objetivos y circunstancias que permitan determinar mejor las infracciones o irregularidades observadas, su alcance y los presuntos responsables. Puede ir acompañada de documentación diligenciada por el inspector actuante y debe recoger, si procede, las manifestaciones que los comparecientes quieran hacer constar.

Las actas de inspección tienen la consideración de documento público y deben ir firmadas por el inspector actuante”.

Requisitos formales, debe subrayarse, que es un aspecto sobre el que se sigue debatiendo como pone de manifiesto el reciente ATS de 11 de marzo de 2026, rec.8227/2025, que se plantea si la emisión de informes técnicos en esta materia ha de reservarse exclusivamente a funcionarios públicos.

4. Conclusión: replanteamiento y ampliación de la actividad de inspección en materia de vivienda en el actual contexto inmobiliario.

 La situación de la que hemos dado cuenta al principio de estas reflexiones ha sido determinante para que la inspección en esta materia, junto a su tradicional razón de ser, haya puesto su atención en otras realidades como pueden ser evitar la desocupación de las viviendas protegidas y garantizar el acceso al alquiler de las mismas por personas que cumplan los requisitos legales para ello, detectar las transmisiones irregulares, en particular a personas jurídicas fuera de los supuestos legalmente permitidos, la explotación de éstas como viviendas turísticas, la averiguación de posibles situaciones en las que la vivienda protegida se cede en arrendamiento por un precio superior al permitido, el control de calidad de las viviendas, evitar la sobreocupación o el hacinamiento, etc.

Y es que se trata de una actividad que ha evolucionado, como ha puesto de manifiesto GALICIA MANGAS, desde el deber básico de conservación, propio del Derecho privado, a la intervención administrativa a través de la inspección técnica de las edificaciones (ITE), centrada principalmente en el estado de conservación de los edificios y, con posterioridad, se ha llegado al denominado Informe de Evaluación de los Edificios (IEE), que incluye asimismo el cumplimiento de la normativa sobre accesibilidad universal y la valoración del grado de eficiencia energética.

Y, como ya se ha puesto de manifiesto más arriba, en la situación actual sigue incorporando áreas de acción relevantes acordes con las exigencias que el sector inmobiliario plantea derivada de que se enfrenta a un entorno marcado por una alta complejidad, caracterizado principalmente por la escasez estructural de oferta de vivienda nueva, el incremento sostenido de los precios de compra y alquiler, y un entorno regulatorio más estricto que ha obligado de forma urgente a realizar modificaciones legislativas, como la que a finales de 2025 se realizó en Cataluña (aquí), en la que también como es lógico se refuerza la actividad inspectora en la materia dado que, como indica dicha norma en la exposición de motivos, se  refuerza la capacidad de inspección y disciplina del mercado del alquiler a través de la coordinación interadministrativa mediante la comunicación o cesión de datos a requerimiento de la autoridad competente, a efectos de inspección y sanción. Y, a estos efectos, y como ya se había contemplado en otras Comunidades Autónomas, se mejora y refuerza la inspección en materia de vivienda declarando a los inspectores agentes de la autoridad y regulando sus funciones.