Asunto Obadal: ¿se pueden pedir peras al olmo?

En una anterior entrada yo mismo califique a esta célebre resolución jurisdiccional del TJUE, la denominada sentencia Obadal, como un cataclismo que ponía en jaque al uso de la temporalidad en el empleo público. No me equivoqué. Más que por lo que la propia resolución jurisdiccional dice por las expectativas creadas en torno a dicho pronunciamiento. Los cientos de comentarios que he tenido la oportunidad de repasar a lo largo de estas semanas confirman dicha impresión a pesar, digo que a pesar con conciencia, de que lo que se dice en esta sentencia en gran medida ya había sido anticipado con anterioridad por el propio TJUE en la interpretación de la Cláusula 5ª del Acuerdo Marco (baste ver las sentencias del TJUE de  22 de febrero de 2024, C-59/2022, C-110/22 y C-159/22, la de 13 de junio de 2024, C-331/22 y 332/22 o la de 29 de enero de 2026, asunto C-668/2024.)

Como en botica se puede encontrar de todo en lo expresado en esos comentarios. Desde opiniones sensatas, aun cuando hayan sido críticas en algunos extremos, realizadas con la reflexión que requieren estos análisis (ROJO, REVILLA, ROQUETA, BELTRAN, VILA, etc.), a opiniones de hooligans expresadas en redes y opiniones periodísticas con menos argumentos y reflexión de la debida que poco menos que han puesto en solfa la reacción de los tribunales españoles. Nada más y nada menos que se les ha acusado de ignorar los pronunciamientos europeos, de desconocer la primacía del derecho europeo en esta materia, y otras lindezas todavía más radicales y menos elegantes que no vale la pena reproducir.

No digo yo que la reacción de la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo (aquí) o la de la sala de lo social de ese mismo Tribunal (aquí) no puedan ser objeto de crítica. Claro que sí. Lo que digo es que, aun siendo como todo perfectibles, lo cierto y verdad es que el margen de maniobra que los tribunales de uno y otro orden tienen es limitado. Mucho más limitado que lo que aparentemente esos opinadores piensan. Veamos la situación

1. La Cláusula 5ª de la Directiva 1999/70, las medidas equivalentes y la situación existente.

La polémica judicial, resucitada en España a partir de 2016 como consecuencia de distintas sentencias y autos del TJUE referidos a nuestro país (fundamentalmente la célebre triada de sentencias de 14 de septiembre de 2016), ha supuesto un auténtico cataclismo judicial en nuestro solar patrio con resoluciones jurisdiccionales distintas, a veces contradictorias entre sí, todas ellas dirigidas a encontrar una respuesta a la búsqueda de una solución adecuada a cómo prevenir el abuso de temporalidad en el sector público.

Dicha polémica ha venido centrada en determinar el alcance y las consecuencias derivadas de la aplicación, fruto en gran medida de su no trasposición por el legislador en el sector público, de la Cláusula 5ª de la Directiva 1999/70, del Consejo de 28 de junio de 1999 relativa al acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada y el conocido abuso de la temporalidad del sector público español en su utilización.

La citada Directiva, aplicable al sector público de acuerdo con la jurisprudencia del TJUE (sentencia de 4 de julio de 2006 ,  Adeneler y otros, C-212/04, y sentencia de 7 de septiembre de 2006, Cristiano Marrosu y Gianluca Sardino, C-53/04), contempla la obligación por parte de los Estados miembros de adoptar medidas destinadas a prevenir abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada. La citada cláusula establece, en este sentido, para prevenir abusos y siempre que en el ordenamiento interno no existan medidas equivalentes, que los Estados miembros deberán implementar alguna (as) de las siguientes medidas:

1. razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;
2. la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;
3. el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.

En definitiva, los Estados disponen de un “margen de discrecionalidad” en la aplicación de la citada cláusula -una Directiva contiene una obligación de resultado, correspondiendo a los Estados establecer las medidas concretas para su consecución-, pudiendo acudir a aquella o aquellas que consideren más oportunas de entre las tres medidas antes aludidas, pudiendo inclusive acudir a medidas legales equivalentes por las que ha de entenderse  “cualquier medida de Derecho interno que, al igual que las medidas indicadas en dicha cláusula, tenga por objeto prevenir con efectividad la utilización abusiva de contratos de trabajo de duración determinada”. Nótese que la admisión de esas medidas equivalentes queda supeditada a que no se pongan en peligro el objetivo o el efecto útil de la Directiva lo que de nuevo abre un cierto margen de apreciación para el juzgador.

El alcance de la Cláusula 5ª (en este aspecto distinta a la Cláusula 4ª relativa a la prohibición de discriminación y que también ha sido objeto de pronunciamientos diversos a propósito de este personal), que como ya se ha apuntado no ha sido específicamente traspuesta a nuestro ordenamiento, se difirió en un primer momento a los juzgados y tribunales internos a fin de dar respuesta al problema planteado, es decir, determinar una sanción efectiva y disuasoria de la utilización abusiva de contratos temporales equivalente en nuestro ordenamiento. La figura del indefinido no fijo, de construcción jurisprudencial, ha sido unos de los intentos fallidos.

A nivel normativo, cuando la sangre ya llegaba al río, se adoptaron otras medidas: en primer lugar los procesos de consolidación previstos en las leyes presupuestarias de 2017 y 2018 y, finalmente y a la vista de que el temporal no escampaba, la Ley 20/2021 que introdujo en nuestro ordenamiento una panoplia de medidas con la intención de acabar con la temporalidad y prevenir el abuso en la contratación, a saber: procesos de estabilización, una previsión de indemnizaciones específicas, y la responsabilidad de los causantes de dichos abusos de temporalidad prevista en una, un tanto etérea, disposición adicional decimoséptima que se adicionaba al TREBEP.

Por tanto, intención de resolver el problema hubo, tanto jurisdiccional como normativamente, y solo quizás en mezclar dos problemas distintos como son la excesiva temporalidad en el empleo público español y la reparación de los abusos en la contratación temporal puede encontrarse la explicación del fracaso de las medidas adoptadas por más que haya que subrayar que, en su conjunto, también han tenido elementos positivos.

En cualquier caso, y ya es sobradamente conocido tras el vendaval de opiniones vertidas a lo largo de estas semanas, son esta panoplia de medidas las que, a juicio del TJUE con mayor o menor acierto que todo hay que decirlo, se ha considerado que no eran suficientes ni efectivas a los efectos de prevenir los abusos de temporalidad.

2. El alcance de la Cláusula 5ª y las posibilidades de las entidades locales tras la sentencia Obadal: ¿pueden los entes locales declarar fijos al personal temporal que haya sido objeto de abuso?

En numerosas Administraciones públicas, especialmente en las administraciones locales, urge una pregunta que desafía los cimientos de la jerarquía normativa: ¿puede una directiva europea y la jurisprudencia el TJUE tener más fuerza que las disposiciones constitucionales y legales existentes en el país? ¿Pueden los Ayuntamientos aplicar directamente esas previsiones?

La respuesta reside en la arquitectura del ordenamiento jurídico comunitario. Conceptos como la primacía y el efecto directo del ordenamiento europeo no son meras abstracciones académicas; son las herramientas que están redefiniendo el juego, permitiendo que, bajo ciertas condiciones, el Derecho de la Unión Europea se imponga sobre las normas internas que rigen el empleo público. Sin embargo, ahora lo explicaremos con mayor detalle, este «poder» tiene fronteras técnicas muy precisas.

Desde la Sentencia del Asunto Constanzo se dejó claro por el TJUE que, si los ciudadanos pueden invocar directivas ante los tribunales para exigir que la Administración cumpla con Europa, carecería de toda lógica que la propia Administración no estuviera obligada a aplicarlas de oficio. Por tanto, la obligación de descartar normas nacionales no conformes recae sobre todos los órganos del Estado, incluyendo ayuntamientos y diputaciones: “si una directiva es invocable ante los jueces es porque las obligaciones derivadas de sus disposiciones se imponen a todas las autoridades nacionales de los Estados miembros”.

Pero es que, además, el denominado efecto directo vertical permite a los empleados públicos invocar cláusulas de las directivas europeas directamente contra la Administración ante los tribunales. Es un escudo legal frente a la inactividad o el error del legislador nacional. Mecanismo que se complementa con la interpretación conforme, que obliga a los tribunales a ajustar la jurisprudencia consolidada a las exigencias del Acuerdo Marco europeo.

De esta forma, el denominado «control de europeidad» otorga a los jueces un poder transformador, si bien este no es ilimitado. La interpretación conforme tiene una frontera insalvable: no puede ser contra legem. Un juez no puede retorcer la ley nacional hasta desnaturalizarla o inventar una norma nueva para que encaje con Europa. Para determinar si una norma española admite una interpretación conforme o si, por el contrario, debe ser directamente inaplicada, el juez debe realizar un análisis basado en los criterios hermenéuticos y solo si tras este examen la norma nacional es unívocamente contraria a la directiva cabe la inaplicación siempre que la norma europea sea «precisa e incondicionada».

Es fundamental, a estos efectos, en este caso distinguir entre las distintas piezas del Acuerdo Marco (Directiva 1999/70/CE). Mientras que la Cláusula 4ª (igualdad de condiciones) resulta ser de aplicación directa, la Cláusula 5ª (prevención del abuso de la temporalidad) presenta una naturaleza distinta que ha sido subrayada en la sentencia Obadal y otros fallos recientes.

A diferencia de otras normas, la Cláusula 5ª no es «precisa e incondicionada». Esto se debe a que deja en manos de los Estados miembros la elección de las medidas para prevenir el abuso (razones objetivas, duración máxima o número de renovaciones) o la adopción de medidas equivalentes. Al depender de esta intervención nacional, no puede ser aplicada directamente por un juez para convertir automáticamente a un trabajador en fijo si la ley nacional lo prohíbe. Tampoco, mucho menos, por un ente local. Y esta doctrina ha sido ratificada por el TJUE en sentencias de junio de 2024 y en pronunciamientos más recientes proyectados hacia 2026 (como el asunto C-668/24):

«tarea que incumbe a los tribunales nacionales competentes, que deben determinar si lo dispuesto en la normativa nacional aplicable cumple las exigencias establecidas en la cláusula 5 del Acuerdo Marco»

En esencia, la jurisprudencia pretoriana del TJUE no busca sustituir al legislador, sino guiar a los jueces para aceptar o rechazar la solución que España ofrece, sin anular por completo el espacio regulatorio del Estado. Esta complejidad técnica explica por qué un ayuntamiento no puede simplemente decidir por su cuenta que todos sus trabajadores temporales en fraude pasen a ser fijos o reciban indemnizaciones extraordinarias.

A pesar de la primacía del Derecho de la UE, al no ser la Cláusula 5ª de aplicación directa, los gestores locales están «atados» a la interpretación que realicen los tribunales o a las reformas que dicte el legislador.

3. Conclusión: el problema sigue vivito y coleando y se acumula la factura de la precariedad.

España se enfrenta hoy a una paradoja sistémica que erosiona los cimientos de su administración: el propio Estado, que por definición debe ser el garante de los derechos laborales y el cumplimiento de la norma, se ha consolidado como el principal infractor de la estabilidad en el empleo. Lo que comenzó como una herramienta para gestionar picos de trabajo se ha transformado en un laberinto de interinidad crónica que afecta a cientos de miles de ciudadanos. No estamos ante un simple desajuste burocrático en los despachos de Madrid o Bruselas; estamos ante una crisis de gobernanza que compromete tanto la dignidad de los trabajadores como la salud del presupuesto nacional.

Detrás de la frialdad de las estadísticas de la función pública se esconde una realidad humana demoledora. Actualmente, se estima que en España existen entre 500.000 y 800.000 empleados públicos temporales. La cifra, por sí sola, es alarmante, pero el verdadero drama reside en la cronicidad: profesionales que han encadenado contratos sucesivos durante años, e incluso décadas, ocupando puestos que deberían ser estructurales pero que el sistema mantiene en un limbo jurídico permanente. Esta masa de «vivos en espera» representa un desafío que trasciende lo administrativo para entrar en lo existencial. La administración ha preferido la gestión de la precariedad a la inversión en estabilidad, creando una vulnerabilidad que ahora es insostenible.

Pero la inacción tiene un precio, y en esta ocasión es extraordinariamente elevado. La temporalidad ha dejado de ser una cuestión de política interna para convertirse en una fuga millonaria de fondos críticos para el país. Debido al incumplimiento del Hito 144 del Plan de Recuperación, que exigía reducir la temporalidad pública por debajo del 8% mediante medidas efectivas y disuasorias, la Comisión Europea ha pasado a la acción financiera. Mediante la Decisión C (2025) 4643, de 7 de julio de 2025, Europa ha formalizado la retención de 626.651.891 euros. Este castigo económico es el síntoma directo del fracaso de herramientas previas como la Ley 20/2021, que ha sido considerada ineficaz para frenar el abuso. La sanción evidencia que España no ha sabido transformar su modelo laboral a tiempo, perdiendo un capital vital para la recuperación económica en un ejercicio de negligencia administrativa.

El conflicto legal ha alcanzado un punto de no retorno. La Comisión Europea sostiene que el ordenamiento jurídico español sigue vulnerando la Directiva 1999/70/CE, la cual obliga a los Estados miembros a prevenir y sancionar el uso abusivo de contratos temporales. A pesar de los intentos de reforma iniciados tras la apertura del expediente en 2015 y de las advertencias lanzadas en octubre de 2024, la respuesta de Madrid sigue siendo calificada como «insatisfactoria». El nudo gordiano reside en una laguna legal persistente: la Comisión denuncia que el Derecho español no brinda una protección real a determinados tipos de contratos temporales en el sector público que carecen de mecanismos de control efectivos.

El margen para la diplomacia y las promesas se ha agotado. Con fecha de 29 de abril de 2026, la Comisión Europea ha elevado el tono al emitir un «dictamen motivado», lo que supone el último escalón antes de llevar a España ante la justicia europea. Existe una ironía amarga en este proceso que se arrastra desde 2015; una década después, el Estado español sigue sin ofrecer una solución que convenza a sus socios.

España dispone ahora de un plazo improrrogable de dos meses para adoptar medidas que sean verdaderamente disuasorias y frenen el abuso de la temporalidad. De no hacerlo, el asunto será remitido al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Una vez en Luxemburgo, el escenario para España sería de una vulnerabilidad total, enfrentándose no solo a multas coercitivas más severas, sino a la imposición forzosa de un cambio de modelo bajo supervisión judicial externa.

La crisis de la temporalidad pública en España ha pasado de ser una anomalía estadística a convertirse en una amenaza estructural. La presión de Bruselas, materializada en sanciones de cientos de millones de euros y ultimátums judiciales, obliga al Estado a abandonar de una vez por todas la cultura del «parche» legislativo. El cumplimiento de los estándares europeos de trabajo digno ya no es una opción política, sino una obligación de supervivencia económica y legal.

Nos encontramos ante una tensión histórica entre la soberanía legislativa nacional y la supremacía jurídica de la Unión. El papel del legislador español es ahora más urgente que nunca: debe resolver el vacío de precisión que la Cláusula 5ª deja en manos de una interpretación judicial que, a veces, se ve bloqueada por la barrera del contra legem. Como JOSÉ RAMÓN CHAVES (aquí) o CRUZ VILLALÓN (aquí), o la propia llamada que hizo la sala de lo social en la sentencia antes referida a la acción del legislador, creo que sólo la intervención de las Cortes Generales puede ayudar a salvar este bloqueo y esta amenaza. Ya veremos si encuentran tiempo para estas cosas con lo que está cayendo.