Concejales tránsfugas y moción de censura

Con fecha 10 de junio del presente año se ha dictado la sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 5537-2023, relativa a las limitaciones impuestas a los denominados concejales “tránsfugas” en el ejercicio de su función representativa con ocasión de la interposición de mociones de censura en el ámbito local.

Ya nos hemos referido en este mismo blog a distintas limitaciones impuestas a dichos concejales, en aras a salvar y proteger el principio de integridad, pero también a la necesidad de, sin perjuicio de ese fin legítimo, guardar el debido respeto a facultades y derechos derivados de los resultados electorales y otros bienes jurídicos que se integran en el denominado ius ad officium del cargo de concejal y que se derivan del artículo 23 CE (aquí).

Pues bien, en la sentencia a la que hoy nos referimos, el Tribunal Constitucional ha de enfrentarse a discernir si las previsiones contenidas en el párrafo segundo del artículo 197.1.a) de la LOREG se ajustan a las previsiones constitucionales que se derivan del artículo 23.2 CE. En concreto recordemos que ese párrafo establecía la siguiente limitación:

En el caso de que alguno de los proponentes de la moción de censura formara o haya formado parte del grupo político municipal al que pertenece el Alcalde cuya censura se propone, la mayoría exigida en el párrafo anterior se verá incrementada en el mismo número de concejales que se encuentren en tales circunstancias.

1. Las previsiones legales: la reforma de 2011 de la LOREG.

Comencemos por recordar que el precepto deriva de las modificaciones introducidas en 2011 por la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, por la que se procedió a modificar la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General introduciendo ese párrafo a la dicción original del artículo.

El objetivo del párrafo (bueno de éste y del tercer párrafo cuya constitucionalidad fue abordada en la STC 151/2017), de acuerdo con la Exposición de Motivos, era evitar que, si no se podía evitar que siguieran existiendo “tránsfugas”, sí obstaculizar que con su actuación modificasen la voluntad popular y cambiasen gobiernos municipales calificando la misma de medida de regeneración democrática.

En el debate de toma en consideración de la proposición de ley el Sr. Benegas Hadad, en representación del grupo socialista, calificó como una de las novedades más significativas de la reforma que se presentaba la que hacía referencia al transfuguismo, problema este, explicaba dicho portavoz, que constituía una asignatura pendiente de nuestra democracia (aquí).  En concreto, y en forma más extensa, se defendió por otro portavoz de los grupos políticos firmantes (CIU), el Sr. Xuclá i Costa, que:

“Hemos apostado por dar mayor estabilidad a la gobernación de los ayuntamientos. Señorías, el descrédito de la política, el descrédito de los políticos y de las políticas, debe tener muchas causas y muchos focos, pero sin duda la gobernabilidad y la gobernación de los ayuntamientos es un notable foco de desprestigio de la política.

Señorías, a través de esta modificación hacemos que los tránsfugas no puedan remover y cambiar ayuntamientos.  Es bien legítima la figura de la moción de censura contemplada en la Ley Electoral, pero a través de esta reforma, que no priva ni del derecho a firmar una moción de censura ni del derecho a conformar nuevos equipos de gobierno, incrementamos el número de firmas necesarias para presentar una moción de censura en el mismo número de concejales que, habiendo sido electos por una formación política determinada, pasen a engrosar el Grupo Mixto en su condición de no adscritos, esto es, de tránsfugas. Señorías, solo esta medida de reforma de la Ley Electoral ya valdría la pena para acometer la reforma que hoy estamos discutiendo. Creo que esta es una medida que dará mayor estabilidad a la gobernación de los ayuntamientos y mayor prestigio a la política y no veremos mociones de censura donde el tránsfuga al día siguiente se convierte en el concejal de Urbanismo del ayuntamiento. Esta es una muy buena medida”.

Y la reforma realizada, según se explicaba en la propia Exposición de Motivos, trataba de encontrar una fórmula para que, desde el respeto a la doctrina del Tribunal Constitucional, esto no volviera a producirse. Pues bien, como seguidamente veremos, no parece que se acertara en la solución a la vista de los pronunciamientos de dicho Tribunal.

En primer lugar, fue la sentencia 151/2017, de 21 de diciembre (Ref. BOE-A-2018-613) que, a propósito de la mayoría reforzada para la presentación de una moción de censura en el caso de concejales no adscritos que no necesariamente podrían calificarse de “tránsfugas”, y a la que dedicó un clarificador comentario la profesora DE LA TORRE poniendo de relieve dicha circunstancia como consecuencia precisamente de la necesidad de distinguir entre las distintas situaciones por las que se puede llegar a ser concejal no adscrito (aquí), declaró la inconstitucionalidad y nulidad del párrafo tercero del apartado 1.a), que preveía que ese mismo supuesto -exigencia de una mayoría reforzada para la procedibilidad de la moción de censura- sería de aplicación cuando alguno de los concejales proponentes de la moción haya dejado de pertenecer, por cualquier causa, al grupo político municipal al que se adscribió al inicio de su mandato.

Y ahora, y con esta nueva sentencia, la mayor, a saber: en ningún caso se podrá penalizar la presentación de una moción de censura porque esta sea firmada por un concejal no adscrito sea cual sea la causa de dicha condición pues se veta por el Pleno del Tribunal la posibilidad de que el legislador pueda diferenciar entre unos concejales y otros, según su pertenencia a un determinado grupo municipal o su condición de no adscrito, a la hora de ejercer el control de la acción municipal del alcalde a través de la propuesta y votación de una moción de censura.

2. La sentencia: tras los pasos de la STC 151/2017.

El razonamiento del Tribunal, tras realizar un detallado análisis de la moción de censura como parte integrante del ius ad officium de los concejales, se funda en la proporcionalidad de la medida adoptada para restringir un derecho fundamental dado que el artículo 140 CE atribuye a los concejales la facultad de elegir al alcalde, también a través de la moción de censura, lo que supone reconocer el derecho de voto que corresponde a todos ellos en esa elección, con independencia de su adscripción política, sin que quepa excluir este derecho en forma indirecta. Recordemos que este juicio de proporcionalidad se utiliza para evaluar si las limitaciones impuestas por la LOREG son adecuadas y necesarias para alcanzar un fin legítimo.

De esta forma, y aun cuando el propio Tribunal reconoce la finalidad legítima de la medida adoptada, que pretende poner freno a conductas tránsfugas tendentes a alterar las mayorías de gobierno en las corporaciones locales, alteración asociada a una suerte de fraude al electorado que, cuando votó a los integrantes de una misma candidatura o formación política, pudo presuponer un comportamiento leal entre los integrantes de esa candidatura en aras a desarrollar el programa con el que se concurrió a las elecciones, procede a analizar si además es idónea la medida, necesaria y también proporcional en sentido estricto.

Y respecto de las dos primeras cuestiones, si es idónea y si es necesaria, el Tribunal recupera los razonamientos realizados en la STC 151/2017, para afirmar la concurrencia de esos requisitos no sin dejar claramente explicitado que, como ya se había pronunciado en forma reiterada, no es de aplicación la teoría del mandato imperativo y que la relación entre elegido y electores se establece de modo libre lo que excluye el sometimiento del electo a cualesquier otras voluntades ajenas.

Y es que la medida, a juicio del Tribunal, sin duda es idónea para alcanzar esa finalidad constitucionalmente legítima ya que dificulta un comportamiento tránsfuga para la exigencia de responsabilidad política entorpeciendo medidas que afectan a la estabilidad del gobierno local. Y también resulta necesaria si se quiere alcanzar esa finalidad dado que, además, la medida no afecta sino al quorum de procedibilidad y no al de votación lo que pone de relieve, razona el Tribunal, que se podían haber adoptado medidas inclusive más severas lo que tiene como consecuencia que la misma sea menos lesiva pues hay otras medidas con las que se podría conseguir con mayor eficacia la finalidad que se pretende alcanzar.

Ahora bien, el canon de constitucionalidad, a juicio del Tribunal, no supera el juicio de proporcionalidad en sentido estricto, es decir, si la medida idónea y menos lesiva resulta ponderada o equilibrada, por derivarse de su aplicación más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios para otros bienes o intereses en conflicto.

Y es que, de acuerdo con el razonamiento seguido por el Tribunal, es preciso tener en cuenta algunas cuestiones:

“La mayoría reforzada que exige el precepto no es una mayoría determinada, sino que depende, en cada caso, del número de concejales «tránsfugas» que apoyen la interposición de la moción, incrementándose la mayoría de manera progresiva en función del mayor o menor apoyo que tuviera la propuesta entre los concejales que compartan o hayan compartido grupo municipal con el alcalde. Eso supone que el ejercicio de un derecho individual del concejal, y su eficacia real, dependerá del número y origen del resto de firmantes de la moción, razón por la que estará absolutamente condicionado a una serie de elementos que no dependen de la voluntad del representante municipal”.

Y precisamente en el supuesto que motiva la cuestión, la aplicación del art. 197.1.a) párrafo segundo de la LOREG, determina la imposibilidad total de planteamiento de la moción, y con ello, la desaparición absoluta del escenario municipal de esta fórmula de control político.

Pone la sentencia como ejemplo que sería imposible una moción de censura en municipios integrados por dos grupos municipales exclusivamente, separados por apenas un concejal de diferencia; en este escenario, explica la sentencia, incluso aunque el alcalde hubiera faltado a los compromisos electorales y perdido el apoyo de la totalidad de su propio grupo municipal, de la aplicación de la norma cuestionada resultaría la imposibilidad de la interposición de una moción de censura. Por lo que concluye que:

“No se trataría ya solo de una limitación de la facultad individual del control del concejal desleal con su alcalde, sino de la desaparición radical de un mecanismo de control político en el ámbito municipal que afecta no sólo al concejal que forme o haya formado parte del grupo municipal del alcalde, sino a todos los que integran los grupos minoritarios en el ayuntamiento. En estos casos, la posibilidad de que estos últimos apoyen una moción de censura es meramente nominal y priva sus apoyos de efecto alguno”.

El Tribunal, además, nos ilustra con ejemplos donde la hipótesis de la que parte el legislador (consistente en que cualquier oposición al Alcalde por parte de su grupo municipal debe ser limitada) no solo no necesariamente resulta más democrática ya que podría darse el supuesto de que éste sea aliase con otros grupos municipales o que la mayoría del grupo municipal de éste que tuviese mayoría absoluta en el Consistorio decidiese censurar al mismo.

Y esta situación, por tanto y a juicio del Tribunal, supone suprimir un mecanismo de ejercicio de control político que resulta esencial para asegurar el adecuado sistema  de pesos y contrapesos en el estado de derecho lo que determina que ese balance entre ventajas y perjuicio al interés general y a otros bienes jurídicos no sea favorable a la medida adoptada.

3. Conclusiones: ¿Y ahora qué?

La sentencia que, hasta cierto punto, era previsible dado que el Constitucional ya había marcado una cierta doctrina en su sentencia de 2017 que, ya se hizo referencia más arriba, eliminó otro inciso que también restringía de forma desproporcionada las facultades de los concejales en el ejercicio de la moción de censura. Bien es cierto que, en este último caso, se trataba de un supuesto distinto pues no se hacía pender la medida de las causas que habían ocasionado el pase a concejal no adscrito, sino de la circunstancia objetiva de haberse integrado en el grupo del Alcalde. Y precisamente ahí centró la Abogacía del Estado su razonamiento por entender que, tratándose de supuestos distintos, si se adecuada al juicio de proporcionalidad.

Ahora bien, tras esta resolución jurisdiccional mucho me temo que la situación no es muy halagüeña y vamos a asistir en los próximos meses, y en el ecuador del mandato de los gobiernos locales en España, a una creciente inestabilidad y cambios en los gobiernos locales constituidos al inicio del mandato. ¿Es esto deseable?.

Hace tiempo reflexioné en un trabajo, realizado a propósito de la fragmentación del espacio local una vez celebradas las elecciones locales de 2015, sobre la necesidad de que exista un cierto equilibrio entre la forma de gobierno, el sistema electoral y la cultura política (aquí). El diagnóstico era, entonces, nítido a la vista de lo que acontecía es esta esfera política: dificultad para la formación de mayorías de gobierno; gobiernos muy minoritarios en los que la oposición puede imponer sus decisiones en el Pleno con lo que, de facto, quien hace oposición pretende gobernar; dificultosa gobernabilidad que impide en múltiples supuestos, tanto la toma de decisiones imprescindibles para la gestión del día a día municipal, como también la propia toma de decisiones estratégicas o de medio o largo alcance; gobiernos inestables, con cambios frecuentes en la alcaldía o en sus socios, etc.

Y creo que el escenario que se abre con esta nueva sentencia del Tribunal Constitucional va a resultar complicado y no ayuda al equilibrio necesario ni a la deseada estabilidad en el ejercicio de la acción de gobierno. Si resulta complejo plantearse una reforma electoral y, a lo visto en los últimos meses, me remito parece que será preciso plantearse otras alternativas. Y en ese escenario será importante invertir en el diseño de la estructura y funcionamiento correcto de nuestras instituciones y fomentar su capacidad y la correcta delimitación de sus funciones utilizando al efecto todos los mecanismos formales (normativos y de utilización de las reglas existentes) e informales (cultura política basada en el diálogo y la capacidad de consenso), pero tan importante como esta cuestión será reflexionar también sobre la forma y modo de producción de las políticas públicas reestructurando los mecanismos de participación ciudadana en forma tal que se promueva el civismo activo y la conciencia ciudadana de ser actores de la ciudad imposibilitando acciones alejadas de los intereses de los ciudadanos.