¿Habríamos de repensar el modelo de VTC impuesto en 2018?: Europa vuelve a llamar a la puerta

Antes de que terminase el pasado año, en concreto con fecha 15 de diciembre, fueron presentadas las Conclusiones del Abogado General Sr. Maciej Szpunar en el Asunto C‑50/21 Prestige and Limousine, S. L. contra Área Metropolitana de Barcelona y otras asociaciones del Taxi.

No era la primera vez, y seguramente no será la última (dado que hay varios recursos pendientes), en que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciaba sobre este tema y es que ya con anterioridad la justicia europea confirmó la posibilidad de sujetar esta actividad a autorización con fecha 20 de diciembre de 2017 en el Asunto C-434/15 al considerar que se trataba de una actividad de transporte y no de servicios de la sociedad de la información.

Bien es cierto que, en esta ocasión, y de aceptarse por el Tribunal las Conclusiones citadas me temo que quizás habrá que repensar el modelo competencial que con el Decreto-Ley Abalos de 2018 se había establecido con carácter general a pesar de que los hechos que se contemplan en la resolución que aquí comentaremos, por ser anteriores a esa norma, no encajaban en su ámbito de aplicación. Recordemos muy resumidamente que la solución alcanzada por la Administración General del Estado, más para evitarse problemas que para resolverlos, fue remitir a la competencia autonómica la búsqueda de soluciones a esta espinosa cuestión que se plasmó en habilitar a las mismas la potestad de dictar una regulación específica para que los vehículos de transporte con conductor -las conocidas VTC- pudiesen seguir operando en trayectos urbanos. Mientras tanto, se mantenía hasta ese momento una solución provisional, con la finalidad de compensar a los titulares afectados por los perjuicios derivados de la nueva delimitación del ámbito territorial de las autorizaciones VTC, previendo un régimen transitorio de cuatro años, ampliable en algunos casos a dos años, para que pudiesen continuar prestando servicios urbanos. En 2022 llegamos, en al argot futbolístico, a los “penales” y es ahí cuando se están poniendo de relieve, más si cabe, algunas de las contradicciones que en esta materia están aconteciendo.

Y es que luego, en cada Comunidad Autónoma, se está siguiendo, me refiero a las competencias en la materia, distintas alternativas regulatorias. En unas y ciñéndonos a la cuestión competencial, como es el caso de Cataluña, se ha reconocido la competencia municipal en esta materia en vías urbanas. En otras, sin embargo, como ha acontecido en Madrid o Andalucía ignorando la misma en lo que se refiere a su ordenación (a pesar de que en el caso andaluz el Estatuto de Autonomía no deja dudas al respecto al atribuir como competencia propia de los municipios la ordenación y prestación del transporte público de viajeros). Sobre esta cuestión ya dimos nuestra opinión manteniendo que, desde nuestro punto de vista, la competencia municipal era inequívoca (aquí). Y las Conclusiones del Abogado General, como ahora se verá, siguen dando razones para pensar que no andábamos muy errados.

1.La petición de decisión prejudicial formulada por el TSJ Cataluña en el recurso ordinario 147/2018

El recurso había sido interpuesto por PRESTIGE -una empresa de VTC´s- contra el Reglamento de ordenación de la actividad de transporte urbano discrecional de viajeros con conductor en vehículos de hasta nueve plazas que circularan íntegramente en el ámbito del Área Metropolitana de Barcelona (entrada en vigor el 28 de julio de 2018).

Se trataba de un reglamento aprobado por el Área Metropolitana de Barcelona (AMB) con el propósito de disciplinar el servicio de VTC en el conjunto de la conurbación. Conurbación que, dada su especial configuración legal, constituía un ámbito «urbano» a los efectos del transporte de personas en taxi o en vehículos VTC y respecto de la cual, en el momento de dictar dicha normativa, el AMB se consideraba competente en su ámbito para regular el servicio de «taxi» y en base a ello consideró que podía y debía regular la prestación de servicios VTC de alcance urbano o metropolitano lo que luego se vería confirmado efectivamente por la normativa autonómica dictada con posterioridad en Cataluña.

Pues bien, en el procedimiento se cuestionaba la limitación de licencias VTC´s a la proporción 1/30 establecida en el artículo 48.3 de la Ley de Ordenación del Transporte Terrestre, y su correspondiente traducción en la norma reglamentaria dictada, por entender que a dicha limitación se oponía frontalmente la libertad de establecimiento y el deber de no obstaculizar el intercambio comercial (recordemos que ya la STS de 4 de junio de 2018 (rec. 438/2017) había considerado esa limitación sin justificación alguna aunque no había procedido a su anulación por no ser objeto del recurso)

De esta forma, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en ese procedimiento judicial, somete al TJUE las siguientes cuestiones prejudiciales

CUESTIÓN PRIMERA: ¿Los art. 49 y 107.1 del TFUE se oponen a sendas normas nacionales -legales y reglamentarias- que sin motivo plausible alguno limitan las autorizaciones VTC a una por cada treinta licencias de taxi o menos?.

 Y una segunda, que a los efectos competenciales que aquí se abordan, tiene un especial interés.

CUESTIÓN SEGUNDA: ¿Los art.49 y 107.1del TFUE se oponen a una norma nacional que sin motivo plausible alguno establece una segunda autorización y requisitos añadidos para los vehículos VTC que deseen prestar servicios urbanos?.

Fondo y forma, elementos sustantivos y competenciales, habían de ser abordados y de ahí precisamente el interés de las Conclusiones de las que se da cuenta.

2. Los razonamientos aportados a esta cuestión por el Abogado General de la UE.

 Comencemos por aclarar que la actividad de VTC’s, también la de Taxi, no están sujetos a la Directiva de Servicios y, por tanto, no rige en estos el régimen general de libre prestación de servicios como declaró la sentencia europea antes citada en el fundamento jurídico 44. Se trata de servicios de transporte que están sujetos a lo que la normativa de la UE pueda establecer y si bien hasta el momento no se ha dictado ninguna ello no quiere decir que no estén sujetas a las normas generales establecidas en el TFUE (artículo 58.1).

Aclaremos, además, que aun cuando se aborda en este comentario una cuestión en principio competencial lo cierto es que las cuestiones referidas a la libertad de establecimiento están íntimamente ligadas a cómo fijemos esas competencias como ahora podremos comprobar. Para el Abogado General el asunto suscitado no encuentra, en efecto, una explicación suficiente en el Derecho europeo ya que la cuestión le suscita preguntas:

¿por qué los servicios de taxi y los servicios VTC están sujetos a diferentes regímenes jurídicos si satisfacen la misma demanda (el transporte local individual privado) y si, como afirma el órgano jurisdiccional remitente, compiten entre sí? ¿por qué no se examina el régimen aplicable a los taxis y, en lugar de eso, se restringe el acceso al mercado de los servicios VTC hasta el punto de que dicho acceso resulta imposible?

Y es que cuestiones como la limitación de VTC’s que se aborda en el presente procedimiento o la utilización privilegiada de vías urbanas por el taxi que ya se abordó en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de enero de 2015, Eventech, C-578/13 no son ajenas a donde afinquemos dicha competencia para resultar o no justificadas. Seguidamente lo veremos ya que el establecimiento de dichas restricciones mediante una autorización solo puede obedecer a razones imperiosas de interés general.

Comienza el Abogado General recordando la situación fáctica existente de la que extractamos algunos párrafos:

“Los mercados en transformación son cuestión delicada tanto para los legisladores como para los encargados de interpretar y aplicar la ley. Las circunstancias geopolíticas, la tecnología y la sociedad y, con ello, las demandas de los consumidores, se hallan en constante evolución. Al mismo tiempo surgen nuevos actores, tecnologías y proveedores. Dichos mercados tienen efectos desestabilizadores en las circunstancias corrientes. Modifican el status quo, unas veces de manera temporal y otras indefinidamente. Cuando un mercado está sujeto a un cierto grado de regulación, el panorama que se encuentran los recién llegados a él, que a menudo utilizan nuevos modelos de negocio, no suele ser nada halagüeño…..

 El negocio de los taxis en Europa se presta a un estudio de caso de un mercado en transformación. En muchos lugares de la Unión los prestadores de servicios de taxi han gozado históricamente de protección frente a la competencia gracias a la regulación estatal, mientras que las plataformas electrónicas han comenzado a ofrecer servicios de transporte local de pasajeros bajo demanda con gran empeño, precisión y eficiencia….

 …..Todo esto ha dado lugar a una situación en la que la distinción entre los servicios tradicionales de taxi y los nuevos actores del mercado se ha difuminado, solapándose los servicios prestados por ambos tipos de actores….”

Sentado el contexto en que se desenvuelve el litigio, y a los efectos de su análisis, el Abogado general parte de que la examinada limitación debe considerarse una restricción a la libertad de establecimiento y la existencia de una autorización o licencia debe ser considerada de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (Sentencias de 22 de enero de 2002, Canal Satélite Digital, asunto C‑390/99, apartado 29 y de 10 de marzo de 2009, Hartlauer, asunto C‑169/07, apartado 34), ipso facto una restricción a la libertad de establecimiento (o, a la inversa, a la libre prestación de servicios).

Y, por tanto, razona que una restricción a la libertad de establecimiento solo puede justificarse, en primer lugar, si responde a una razón imperiosa de interés general y, en segundo lugar, si respeta el principio de proporcionalidad, es decir, si es apropiada para garantizar, de manera congruente y sistemática, la realización del objetivo de interés general que se propone y si no va más allá de lo necesario para su consecución.

Respecto de la primera cuestión la AMB y el Gobierno español (aquí muy municipalista curiosamente) entendían que existían tres tipos de justificaciones: la primera, garantizar la calidad, seguridad y accesibilidad de los servicios de taxi, que supuestamente constituyen «servicios de interés público»; la segunda, mantener un equilibrio adecuado entre los prestadores de servicios VTC y de taxi; y la tercera, last but no least como veremos finalmente, gestionar el transporte local, el tráfico y el uso del espacio público, y proteger el medio ambiente.

Para el Abogado General, sin embargo y respecto del primer argumento, es lícito albergar dudas sobre si los servicios de taxi pueden considerarse un servicio de interés económico general. Y es que razona que, en efecto, es preciso tener en cuenta que:

la «definición del mercado» que aplica el AMB es, a mi modo de ver, demasiado limitada. Es posible que el transporte local en su conjunto pueda constituir un servicio de interés económico general, pero no el subsegmento del transporte local privado (tradicional) prestado en forma de servicios de taxi. Si bien no cabe duda de que las personas necesitan poder viajar de manera local utilizando medios de transporte, esto no quiere decir que deban hacerlo necesariamente en taxi.

En cuanto a la segunda de las cuestiones se cuestiona que mantener un equilibrio adecuado entre los prestadores del servicio sea una razón imperiosa de carácter general dado que:

basta con señalar que es cuestionable si tal equilibrio debe mantenerse entre dos servicios que, como se ha indicado anteriormente, convergen hasta el punto de ser prácticamente idénticos….. En la lógica del mercado interior establecida por el TFUE, el equilibrio normalmente se mantiene a través de conceptos que tienden a olvidarse en medio de los debates que se suscitan en asuntos como el litigio principal: los conceptos de oferta y de demanda.

Ahora bien, respecto de la tercera cuestión referida a gestionar el transporte local, el tráfico y el uso del espacio público distinta es la opinión del Abogado General que razona que:

74. En la medida en que estas razones no tienen por objeto proteger, desde un punto de vista económico, el sector del taxi de las vicisitudes de la vida económica, pueden considerarse, en principio, razones imperiosas de interés general.
75. Cabe enfatizar que el Tribunal de Justicia ya ha aceptado que la protección del medio ambiente urbano y la necesidad de garantizar la seguridad vial constituyen razones imperiosas de interés general. Estas razones no coinciden exactamente con lo que se invoca en el presente asunto. Sin embargo, considero que los objetivos de gestionar el transporte local, el tráfico y el uso del espacio público constituyen una razón imperiosa de interés general. Huelga decir que las ciudades y aglomeraciones tienen interés en facilitar un tráfico fluido, evitar los atascos y, de un modo más general, proporcionar espacios públicos que garanticen una elevada calidad de vida.
76. Además, la protección del medio ambiente puede, en principio, constituir una razón imperiosa de interés general.

De más está decir que se trata de razones propias de la competencia municipal.

En cuanto a la idoneidad de la medida (si es o no apropiada y si resulta congruente) el Abogado General parte de razonar que la situación de cada ciudad o aglomeración de la Unión es diferente cuando se abordan problemas locales como el tráfico o la contaminación. Por lo tanto, los elementos que no se incluyen ni se contemplan en el marco de la expedición de una autorización nacional pueden ser abordados, en principio, mediante la expedición de una autorización local. Esto constituye un ejemplo práctico de «subsidiariedad», en el sentido literal y no técnico del término, si bien no encuentra en esa limitación 1/30 suficiente justificación por lo que concluye que:

una autorización de VTC por cada treinta licencias de taxi, no resultan idóneas para realizar el objetivo de gestionar el transporte local, el tráfico y el uso del espacio público o proteger el medio ambiente y, por lo tanto, constituyen una restricción desproporcionada a la libertad de establecimiento consagrada en el artículo 49 TFUE.

 Ni más ni menos, ni menos ni más, pero vaya varapalo.

 Conclusión: repensar las limitaciones a las VTC’s y pensar en el marco municipal como el marco idóneo (¿único?) para imponer limitaciones en el transporte urbano discrecional de viajeros.

Ya aconteció en la Sentencia EVENTECH respecto del uso de los carriles reservados en que el Tribunal vino a declarar que esa limitación podría ser contraria al TFUE, remitiendo a los tribunales nacionales su comprobación, y ahora vuelve a suceder.

Y es que, efectivamente, estamos en un mercado en transformación. No sé exactamente que puede pasar si el Tribunal confirma las consideraciones efectuadas por el Abogado General, pero me temo que el modelo de convivencia entre taxi y VTC hasta ahora establecido habrá saltado por los aires. Me explico.

¿Cómo podrán mantenerse las limitaciones en la prestación de los servicios de VTC que se han recogido en algunas normas autonómicas?. La obligatoriedad a los VTC de prestar servicio con una contratación previa, o la prohibición de que se pueda geolocalizar a los VTC a través de una app si no se han contratado antes, o la prohibición a los VTC circular a menos de 300 metros de los aeropuertos, puertos marítimos, estaciones de tren y estaciones de autobús andaluzas si no transportan a ningún cliente, la medida de los vehículos, el color, etc. ¿Qué razones imperiosas de interés general se podrán argumentar en esos casos?

Y si esas dudas nos asaltan al referirnos a los elementos sustantivos, no menos dudas creo que pueden asaltarnos respecto de los criterios para afincar las competencias de ordenación de dichos servicios de transporte local de viajeros. En efecto, ¿qué autoridades habrán de ser competentes, en su caso, para otorgar autorizaciones en el medio urbano que resulten justificadas en razones de interés general? Si son las que el lector avezado está pensando, y que lucen en las Conclusiones del Abogado General, no precisamente las Comunidades Autónomas.

En fin, un nuevo lío como el del verano de 2018 está por llegar. Es preciso pensar en buscar otras soluciones, de mayor enjundia, que las realizadas en esa fecha que básicamente, y como ahora se puede comprobar, solo aportaban un paréntesis en el conflicto.

De nuevo, sin embargo, me temo que el próximo ciclo electoral no ayudará en nada a buscar algún tipo de solución.