La proposición no de ley del grupo parlamentario socialista relativa a pequeños municipios: ¿resulta suficiente la propuesta realizada?

1.Los tradicionales problemas no resueltos de nuestra planta local.

Nuestro modelo o forma de Gobierno local se ha transformado significativamente desde la aprobación del texto constitucional. Esta afirmación, que en principio podría parecer excesivamente concluyente, no es sino un fiel reflejo de lo acontecido en las tres últimas décadas. Y, además, esta transformación no puede calificarse simplemente de nominal sino que, mucho más allá, la misma podría decirse que es conceptual y que afecta al arquetipo del Gobierno y Administración municipal. Comenzó en 1999, con la reforma de la Ley 7/1985, de 2 de abril, y la propia Carta municipal de Barcelona, tuvo un segundo capítulo de enorme importancia con la denominada Ley de Modernización del Gobierno local en el contexto del denominado Pacto local y, finalmente y si salvamos otras reformas puntuales de la legislación local, tuvo su tercer episodio en 2013 en un contexto, marcado por una crisis económica, que fue determinante para que ese intento de reforma transitase en una dirección muy distinta a las dos anteriormente mencionadas que respondían, como hasta ese momento había acontecido, al reforzamiento del poder local.

El problema es que esa evolución normativa, con independencia de la dirección de los cambios efectuados, no ha ido acompañada ni de una reflexión suficiente sobre el sistema competencial local, ni tampoco, se diga lo que diga, sobre la organización local, ni tampoco sobre el sistema de dirección política y directiva de nuestros Gobiernos locales. Son otros los motivos que, en cada caso concreto, han orientado las reformas emprendidas y no el definitivo encaje constitucional de esta pieza esencial en el sistema de Administraciones públicas de nuestro Estado y la recomposición de esta para hacer frente a los retos que la prestación de servicios públicos y el desarrollo sostenible presentan en la actualidad. La situación de los pequeños municipios tampoco han sido el punto de mira de las reformas emprendidas si salvamos la fracasada reforma de 2013 que, a fuer de intentar solucionar el problema con distintas fórmulas, presenta como balance un aumento de los municipios de menos tramo poblacional en los últimos años.

Lo peor es constatar que de poco han servido esos intentos para dar respuesta a la problemática que presentan la actual planta local en España. La enorme heterogeneidad y el elevado número de entidades locales en nuestro país y con ello la existencia, de forma variable según la Comunidad Autónoma a la que nos refiramos, de una estructura municipal débil, excesivamente segregada, y con escasa capacidad de recursos financieros, humanos y técnicos sigue siendo una realidad tangible como se pone de manifiesto una y otra vez (DE DIEGO GOMEZ) y cada día resulta más cierto que, como también ha puesto de manifiesto la FEMP, constituye un error considerar que invertir en el reequilibrio territorial y en la lucha contra la despoblación es un coste. En cualquier caso, y también me temo que no cabe muchas discrepancias en este asunto, resulta muy arriesgado poder afirmar en muchos de estos municipios los rasgos que pueden y deben caracterizar y justificar una esfera de gobierno. Invertir si, pero con cabeza.

Inclusive, y abundando en la complejidad que presenta el mundo local de hoy, se pueden subrayar otras circunstancias que han de estar en la base de cualquier discusión o propuesta que pretenda abordar con soluciones realistas los retos que presenta la adecuada estructuración del Gobierno del territorio, a saber: la existencia de realidades urbanas integradas por varios términos municipales y que crean una problemática urbana común; las infraestructuras de transporte terrestre que facilitan la movilidad y la residencia en lugares distintos; las dinámicas ambientales derivadas de la existencia de espacios naturales y que exigen un tratamiento conjunto más allá de los límites municipales o provinciales; las nuevas necesidades que la sociedad en materia de ocio y consumo plantea; o, por poner un último ejemplo, las necesidades asimétricas en relación a su dimensión geográfica y humana que plantean la prestación de ciertos servicios públicos (agua, residuos, transportes, etc.). Pero significativamente, y en el caso de nuestro país, la despoblación como ha puesto de manifiesto FUNCAS, y sus consecuencias en el medio rural en términos de equidad, es algo que se ha puesto de manifiesto en toda su complejidad y empezamos a ser conscientes de lo que nos va en ello. Los retos, en definitiva, que se presentan en la sociedad actual y a los que ha de dar respuesta el espacio local son mayúsculos (BORJA Y CASTELLS, SASSENS, etc) para ser abordados, con la suficiente solvencia, por la planta local heredada del S. XIX.

La consecuencia de esta problemática en las últimas décadas, y ante la ausencia de la definición de un modelo mínimamente racional, no ha podido ser otra que la agrupación

municipal voluntaria para la prestación de determinados servicios. De esta forma, y en la década de los noventa, el incremento de mancomunidades para la prestación de servicios fue un proceso en constante aumento ya se tratase de un servicio concreto o para fines múltiples, el desarrollo de entidades de cooperación con otros actores públicos y privados como los Consorcios un hecho también en persistente incremento hasta hace pocas fechas y, en fin, una creciente complejidad del mapa local, con estructuras superpuestas sin apenas orden y concierto, por la ausencia de respuesta a los problemas de base que existen en su planta y por la insuficiencia y falta de capacidad institucional de las entidades locales de tipo intermedio y de carácter obligatorio (provincias y comarcas fundamentalmente)

Conviven en nuestro sistema local, por ello, organizaciones de gran complejidad y con capacidades importantes a la hora de gestionar la prestación de servicios a los ciudadanos, con otras que básicamente subsisten —perviven o malviven si se quiere llamarlo así— condicionadas a las subvenciones y aportaciones de otras Administraciones territoriales y que se caracterizan, en suma, por una escasa capacidad para hacer frente a los retos y desafíos que el gobierno del territorio y la prestación de servicios públicos plantea en el momento actual. Es por esta causa por lo que se ha dicho, y con razón, que nuestro régimen local tiene una geometría variable, no uniforme, y como consecuencia de dicha afirmación extraer la natural consecuencia de que difícilmente son extrapolables las soluciones organizativas, de redistribución de competencias y de misiones sobre el territorio a todos los municipios. Inclusive, entre municipios del mismo nivel, podemos encontrar singularidades importantes derivadas de factores geográficos o poblacionales (municipios turísticos, de montaña, metropolitanos, etc.) que exigen un enfoque diferente respecto de sus competencias, capacidades y recursos porque diferentes, sencillamente, son sus circunstancias. Y todo ello aun cuando nuestro régimen local se haya caracterizado tradicionalmente por el principio de uniformidad y empecemos a ser conscientes de que este comienza a presentar sus déficits.

2. La propuesta del grupo parlamentario socialista: mucho ruido y pocas nueces.

Esa última reflexión es precisamente la que orienta la Proposición no de Ley presentada por el grupo socialista (Boletín Oficial de las Cortes Generales de 21 de enero de 2021). Con un gran acompañamiento mediático, ya nos tienen acostumbrados a ello en todos estos imperiales esfuerzos, la misma arranca, en lo referido a su justificación, de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico aprobada por el Consejo de Ministros de 29 de marzo de 2019 y pretende adecuar la normativa de régimen local referida al procedimiento, contratación y funcionamiento de los municipios rurales, los de menos de 5.000 habitantes, a una realidad que, según argumenta, no encuentra reflejo ni respuesta adecuada en las normas vigentes, porque probablemente cuando se aprobaron no se pensó en este tipo de municipios, sino en los de mayor población.

Y la misma se concreta, sin entrar ahora en los pobres argumentos que maneja en la era de la Administración digital -las dificultades para contratar con un solo proveedor-, en los siguientes puntos:

«1) Elaborar y aprobar un Estatuto Básico de los Municipios de Menor Población que contribuya a fijar la población en las áreas menos densamente pobladas garantice la calidad en la prestación de los servicios públicos.

2) Que contenga medidas dirigidas a mejorar la organización y el funcionamiento administrativo, procedimientos de contratación y prestación de servicios por parte de los municipios de menos de 5.000 habitantes.

3) Realizar dicha tramitación en colaboración con la FEMP y resto de actores implicados, buscando el mayor consenso posible para conseguir un texto adecuado a las necesidades de los municipios de menor población.»

¿Es precisa dicha operación? Sin dudarlo creo que habría que afirmar que es necesaria, ahora si la pregunta es si es suficiente me temo que no si lo que se pretende de ese Estatuto es que contribuya a fijar la población en las áreas menos densamente pobladas y que garantice la calidad en la prestación de los servicios públicos al menos si no se aborda simultáneamente y sin más dilación, como es preciso realizar de una vez por todas, la supramunicipalidad y la excesiva fragmentación de nuestra planta local. La propia propuesta destaca que retos como el cambio climático o el propio reto demográfico, la digitalización de las administraciones públicas y su administración electrónica, o unos servicios públicos de calidad para poblaciones y colectivos de especial necesidad (mayores) tienen que ser abordados en colaboración con los pequeños municipios, que es, según exponen los proponentes, donde se cristalizan las soluciones para la población. El problema no es el diagnóstico que estimo es pacífico el compartirlo sino la receta para afrontarlos que a mi juicio es más que insuficiente: tener unas normas de procedimiento administrativo, contratación pública o normas presupuestarias ajustadas al tamaño de sus proyectos. Y es que esa simplificación normativa que se propone, aunque necesaria como se ha apuntado, presenta un escaso recorrido para los retos que dice pretender afrontar.

La reflexión sobre la estructura municipal y si la ordenación de esta se corresponde, asimismo, con esos nuevos retos que se plantean creo que es la verdadera cuestión a la que debemos enfrentarnos y que, al menos y a la espera de su concreción, no se aborda sino en un reducido aspecto. Necesario también, no me cabe la menor duda, pero insuficiente como ya se ha subrayado.

3. Los debates acontecidos sobre la problemática que plantea el mundo rural y las soluciones ofrecidas.

Las últimas discusiones sobre este esencial asunto, como se recordará, se produjeron a partir de la crisis económica y la reforma del régimen local de 2013, El planteamiento que se realizó, al menos en una primera fase de este debate, era inequívoco, apriorístico sin datos suficientemente relevantes, y contundente: la actual planta municipal de España es ineficiente en términos económicos y, su optimización y racionalización, aconsejaría fusionar municipios lo que, junto a dotar a los municipios resultantes de mayor capacidad técnica y de gestión, permitiría eventualmente disminuir los gastos de este nivel de gobierno. Opinión, por otro lado, muy extendida en la doctrina que con solvencia se había enfrentado a este problema (LOPEZ RAMÓN).

La idea que subyacía a dicho planteamiento, en lo esencial, es que las economías de escala provenientes de esos procesos de reducción del número de entidades locales producirían una reducción del gasto público que se cifraba en aquel momento por el Gobierno, sin explicar muy bien cómo, en varios miles de millones de euros.

Desde luego, y creo que esto será pacíficamente aceptado, también había razones para que este proceso, de haberse abordado, se realizase sopesando otro conjunto de razones que, empezando por el principio democrático, y siguiendo con la cohesión social y territorial y la preservación del medio rural deberían de ser necesariamente también tenidas en cuenta. Como se puso de relieve acertadamente (REBOLLO PUIG) hay que poner en cuestión muchas de las razones que vienen avalando soluciones traumáticas de reestructuración de la planta local, a saber: que son caros e ineficientes, que la institución municipal y no la existencia de pequeños núcleos rurales es la causa del problema o que estos, y no en mayor medida, otras estructuras son las causantes de un gasto público ineficiente. Sin olvidar la naturaleza y clase de servicios que se prestan en la esfera local (VAQUER CABALLERÍA).

En cualquier caso, merece la pena recordar cuáles fueron las soluciones apuntadas, las más relevantes, para lograr una planta local más racional y, por sobre todo, con mayor capacidad para atender las necesidades que presenta el mundo rural

Una primera, representada por PARADA VÁZQUEZ, haciendo una lectura a partir de las circunstancias cambiantes que impregnan el mundo actual y las consiguientemente necesidades distintas que este plantea, criticaría el que denominó soberanismo municipal y propugnaba la fusión de municipios o la mancomunidad forzosa de los mismos.

CONSCULLUELA MONTANER, de otro lado, propondría la solución comarcal, aun siendo consciente de las dudas de constitucionalidad que presentaba esa propuesta tras el claro pronunciamiento que sobre esta hizo la STC 214/1989. Lo que no implica, sin embargo, que sea más o menos acertada dicha idea. Una propuesta próxima a la anterior en su vertiente funcional consistió en mantener los municipios pequeños, pero atribuir gran parte de sus funciones, como propias, a nuevas «áreas básicas administrativas» (LLUCIÀ I SABARICH).

REBOLLO PUIG, por su parte, apuntaría como dos posibles vías de solución la consagración diferenciada de regímenes para los distintos municipios y el reforzamiento de la colaboración entre los mismos y, en especial, la agrupación forzosa de municipios para la prestación de determinados servicios.

CARBONELL PORRAS, para resolver la cuestión en una línea similar a las opiniones expuestas, razonaría que es preciso partir de que la realidad municipal es diversa (no puede equipararse un municipio de 50 habitantes con aquellos de más de 4.000), y que, antes de emprender una reforma radical, se deberían explorar suficientemente otros mecanismos como las agrupaciones forzosas y voluntarias de municipios o los regímenes especiales para municipios rurales.

ALMEIDA CERREDA estimaba, en esa misma línea, que la diversidad del mundo rural aconseja abandonar un afán racionalista y uniforme en su reforma, modificando de forma generalizada este espacio que solo de forma puntual debe ser llevado a cabo, debiendo fortalecer mecanismos de cooperación entre estos.

VELASCO CABALLERO, que participó muy destacadamente en este debate, entendía que el resultado final óptimo de la solución que se adoptase sería el de una planta municipal donde incluso los pequeños núcleos de población mantuviesen su propio Gobierno (Ayuntamiento), pero con un coste muy reducido y estrictamente limitado a los asuntos municipales. Esta redefinición administrativa y funcional de los municipios pequeños, seguía reflexionando este autor, se ha de complementar necesariamente con la democratización, redefinición funcional y reorganización de las entidades locales comarcales o provinciales, que pasarían a ejercer —como propias— buena parte de las competencias municipales inasequibles para los municipios pequeños.

PAREJO ALFONSO, partiendo de la competencia estatal para abordar ese proceso, planteó distintas alternativas para concluir que «aunque siempre es problemática la fijación, en abstracto, de un orden preferencial, en este caso puede decirse que, aunque en escalón municipal y de abordarse sólo este, una ponderación adecuada aconseja priorizar la restricción de la operación básica a la fijación de un umbral mínimo y la permanencia de los municipios suprimidos como tales en calidad de entidades desconcentradas de participación de la correspondiente colectividad en el Gobierno municipal (con respeto de la unidad de este), con remisión para todo lo demás —con suficiente flexibilidad y plazo adecuado— a las Comunidades Autónomas, mucho mejor parece (preferencia, pues, sobre todas las demás) la definición básica suficiente de una operación comprensiva de los dos escalones de la Administración local que, liberando los municipios que rebasen un determinado umbral de población, concentre la función de las diputaciones en los que no se alcance dicho umbral (en los términos indicados), y, en su caso, las convierta en una entidad local de primer grado, operativa y eficaz».

Como puede observarse soluciones diversas para un mismo problema, pero que parte de un diagnóstico común, a saber: la necesidad de reestructurar la planta local. Justo lo que la proposición no de ley no aborda. Y es que, ya tenemos alguna experiencia, no resulta sencillo realizarlo y se exige algo de lo que andamos escasos de forma alarmante: pactos de estado.

4. ¿Debemos dejar todo como está en el país de las no reformas?

Sinceramente estimo que no. A mi juicio es preciso, y ya adelanto una primera conclusión. Si como parece no es posible abordar una racionalización más decidida del mapa municipal, dada la tradicional y enraizada tradición local española, deberemos deslindar de forma precisa lo que pueda significar la representación de los intereses de las comunidades locales con la efectiva atribución a estas de competencia para la prestación de los servicios urbanos, ambientales, de promoción y desarrollo del territorio, etc. que hoy demanda una sociedad competitiva y en pleno desarrollo como la sociedad española. Diversificar si, pero de verdad y con la visión territorial de los problemas que se pretenden abordar.

Este principio de diversidad, además, ha de plasmarse por tanto no solo en el régimen organizativo como aconteció en la Ley de Modernización del Gobierno Local y cómo ahora parece pretender, entre otros asuntos, la iniciativa planteada, sino también, y me parece al menos igual de relevante, en el esquema competencial lo que, como se sabe, fue la última solución propugnada, bien que con graves carencias, a finales de 2013 por la reforma llevada a cabo en el régimen local español

El debate sobre la estructura y articulación de nuestro régimen local es en realidad una más de las asignaturas pendientes de nuestro sistema constitucional en lo que se refiere a la organización territorial del Estado. Pero no subestimemos este asunto. Que sea una más no quiere decir que de la correcta articulación de esta pieza basal del sistema de Administraciones públicas no se desprenda el adecuado funcionamiento del sistema democrático. Especialmente de aquella parte del sistema que afecta muy directamente a las personas.

Ciertamente, la discusión sobre la viabilidad de la planta local española no es nueva. Bien es verdad que son las “crisis” -económica, a partir de 2008, y la pandémica y económica actual- las que espolean ese debate que en realidad hunde sus raíces en el propio surgimiento del moderno régimen local español y que ha tenido su expresión en prácticamente todo el ámbito europeo con distintas estrategias y enfoques (ARENILLA SÁEZ). Y cómo en tantas otras cosas -educación, reforma de la Administración y el empleo público, la renovación de los órganos constitucionales, la propia reacción ante la pandemia y sus consecuencias, y un largo etcétera- no encuentran en la clase política la respuesta que una sociedad como la española demanda en términos de rendimiento institucional de nuestro sistema de partidos y del propio sistema electoral que lo sustenta.

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