Tres décadas (casi cuatro) del complemento de productividad: algunas lecciones aprendidas

1. Introducción: la razón de ser del complemento de productividad en el marco del sistema retributivo.

El diseño retributivo implantado tras la reforma de 1984 partía, como ya era tradicional en nuestro sistema de función pública desde 1964, de distinguir entre dos tipos de retribuciones: las retribuciones básicas y las denominadas complementarias. Las retribuciones básicas eran concebidas en el sistema establecido como una compensación por lo que el funcionario “es”, respondían a motivos claramente personales del funcionario que las percibía y muy específicamente a las capacidades mostradas por el funcionario en su acceso a uno de los grupos según la titulación ostentada a los que se accedía al empleo público y a la antigüedad en la prestación de los servicios. Las retribuciones complementarias de los funcionarios públicos, por su parte, venían a cumplir por su parte un doble papel: de un lado, tanto el complemento de destino como el específico retribuían el puesto de trabajo ocupado por el funcionario, es decir, el “qué se hace”, siendo que, en el primero de ellos, se articulaba asimismo el sistema de carrera previsto en dicha normativa; de otro, el complemento de productividad estaba asignado al “modo” y la “intensidad” con la que el funcionario cumplía con las tareas inherentes a su puesto de trabajo, verbigracia, a “cómo se hace o cómo se consigue”. El sistema se complementaba con otros conceptos retributivos de carácter no permanente o habitual (gratificaciones por servicios extraordinarios o indemnizaciones) o que respondían a circunstancias específicas (lugar de residencia en el caso de Ceuta y Melilla u otras).

Ha de puntualizarse que la lógica del nuevo sistema implantado radicaba en retribuir la contribución del empleado público a la organización -sin perjuicio de retribuir, también, su categoría- a través de las funciones desempeñadas en su concreto puesto de trabajo, y ello no era sino la correspondencia  al rechazo a un modelo retributivo que hasta ese momento  se había basado en lo esencial en la antigüedad y en la titulación exigida para el acceso a la función pública que, sin embargo, y con el nuevo sistema perdían importancia relativa en la cuantía total retributiva a percibir por los funcionarios públicos.

En cuanto al complemento de productividad se refiere, su utilización resultaba no solo recomendable, sino imprescindible en un moderno sistema de gestión de recursos humanos donde la motivación de los individuos y su papel en el marco de la organización se considera, cada vez más, relevante y clave en los sistemas de retribución. Su utilidad no ofrece dudas para la propia gestión pública ya que su implementación permite una retroalimentación acerca de cómo funciona la Administración y qué respuestas requiere para optimizar la gestión de los recursos públicos. En este sentido, ya desde la década de los ochenta, las organizaciones internacionales han venido poniéndolo de relieve (OCDE; OIT, etc.) e, inclusive, las organizaciones sindicales admiten la necesidad de implementación del mismo.

Es conveniente señalar que, con carácter general, la doctrina acogió la reforma establecida en dicha ley con una impresión favorable, si bien con el escepticismo propio de una materia que dependía en un importante grado de su adecuada aplicación. Y no sin razón ya que, en efecto, la experiencia en su puesta en marcha ha demostrado, una vez más en el ya largo devenir histórico de los sistemas retributivos de los funcionarios públicos, que el mismo no ha funcionado correctamente. Y no lo ha hecho, es preciso ponerlo de relieve en lo que tenga de enseñanza para la futura aplicación del EBEP en esta u otras materias, no tanto por errores en su diseño, perfectibles en cualquier caso, sino más bien por la incapacidad de una gestión adecuada del mismo y el consiguiente embrutecimiento y desnaturalización de los distintos elementos retributivos que se fue produciendo con ocasión de su puesta en funcionamiento.

2. La regulación del complemento de productividad en la legislación estatal de los ochenta: reflexión general.

2.1. La regulación del complemento de productividad.

El complemento de productividad estaba destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con el que el funcionario desempeñaba su trabajo, lo que indica, por las expresiones empleadas, que su principal y único objetivo es retribuir la dedicación personal del funcionario a su puesto de trabajo y los resultados obtenidos por éste. La terminología legal, con la utilización de conceptos jurídicos indeterminados, se refiere así a aquellos elementos cuya concurrencia amerita su percepción, aunque la norma difiera al establecimiento de un método la determinación de la concurrencia de éstos.

La dicción legal permite ya, prima facie, sacar algunas conclusiones que parecen insertas en la naturaleza de este complemento:

  • Con carácter general, el devengo de las retribuciones complementarias, y con ello del complemento de productividad, requiere el efectivo desempeño de las actividades y funciones atribuidas a cada funcionario y, por tanto, la incorporación al servicio activo y su adscripción a un puesto de trabajo, aunque no implica que en el momento de su percepción, precisamente por su naturaleza de incentivo o premio, el funcionario se halle prestando efectivamente servicios en el puesto de trabajo en el que se ameritó la percepción o que, en determinadas circunstancias, también se devengue el mismo aún sin prestar de forma efectiva los servicios.
  • No es una retribución estática y permanente y su percepción puede variar, incrementándose o reduciéndose, e inclusive puede suprimirse atendiendo a la concurrencia o no de los citados elementos recogidos en la norma, sin que la diferencia cuantitativa que pueda provocar en las retribuciones de los funcionarios públicos incida en el principio de igualdad o pueda entenderse contraria al carácter unitario y nacional de los cuerpos. Tampoco, por tanto, su modificación, sobre todo cuando lo sea precisamente para adecuarse a los criterios establecidos en la norma que determinan su percepción, vulnera ningún tipo de derecho adquirido o va contra la doctrina de los actos propios.
  • Es una retribución, de esta forma, con un carácter eminentemente subjetivo que viene ligada, a diferencia del complemento de destino y específico cuya cuantía está en función del puesto y tiene un carácter objetivo, al rendimiento personal del funcionario, pero que no puede condicionarse a la toma de decisiones en un determinado sentido que depende de una valoración profesional del funcionario. Por tanto, el complemento de productividad recompensa la forma en que desarrolla su trabajo el funcionario y se configura con una naturaleza jurídica subjetiva, distinta a los complementos de destino o específico, que son objetivos y remuneran el puesto.
  • Su aplicación no hubiera debido ser discrecional, sino que, muy al contrario y al menos desde mi punto de vista, hubiera debido resultar obligada. Y es que, en mi opinión, el sistema retributivo ha de tener necesariamente un componente variable. Ello a pesar de que no se contempló así en las sucesivas leyes presupuestarias ni resulta serlo en la práctica en la mayoria de nuestras Administraciones públicas. No comprendería tal derecho, sin embargo, ni la cuantía ni el procedimiento que, a diferencia del anterior extremo, dependerían de la política retributiva seguida por el organismo público en cuestión y está, por consiguiente, atribuida a una potestad discrecional de éste. Es decir, la productividad, o más bien, la valoración de su existencia en el desempeño de sus funciones por los funcionarios públicos debiera ser necesariamente valorable una vez efectuada su labor en función de los objetivos establecidos y de la concurrencia de circunstancias directamente relacionadas con el puesto de trabajo.
  • Las cantidades que percibiera cada funcionario por este concepto serían, además, de conocimiento público, tanto de los demás funcionarios de la Administración correspondiente como de los representantes sindicales; previsión que, como pone de relieve la patología revelada en la controversia judicial, responde al intento no plenamente logrado de que no existiese arbitrariedad en su atribución. Lo cierto es que dicha previsión ha de matizarse pues, como explica la SAN de 17 de enero de 2014 (rec.25/2013), el artículo 40 del EBEP no ampara, sino con limitaciones, dicho conocimiento que viene protegido por la protección de datos de carácter personal (puede verse, asimismo, la Resolución del CTBG  nº 155, de fecha 3 de junio de 2019)

Es de reseñar que no todas las Comunidades Autónomas desarrollaron, amén de lo previsto en su legislación sobre función pública, normativa específica relativa al complemento de productividad (a salvo de alguna como Andalucía). Y, además, en algunos supuestos, cuando lo han realizado, ésta sólo ha tenido carácter sectorial en el caso de la educación o la sanidad.

En el caso de las entidades locales, la competencia para la fijación global de dicho complemento corresponde al Pleno pero  la asignación individual corresponde al Alcalde o al Presidente de la Corporación,  entre los diferentes programas o áreas, con sujeción a los criterios que en su caso haya establecido el Pleno, sin perjuicio de las delegaciones que pueda conferir conforme a lo establecido en la legislación de régimen local y del necesario respeto a las limitaciones que, en su caso, se establezcan por el Estado en la legislación presupuestaria.

Hasta aquí, y a grandes rasgos, lo que la normativa de rango legal previa al Estatuto Básico del Empleado Público  (en adelante EBEP) ofrecía que, como puede comprobarse, y seguramente no puede ni debe llegar más allá se limitaba a establecer el marco en el cual han de desenvolverse las políticas retributivas ligadas a la productividad. Otra cosa será, como más adelante veremos, y a nuestro juicio se deriva de la concepción integral establecida por el EBEP, que la productividad en una organización no debe quedar exclusivamente ligada a una remuneración económica y deba también repercutir, y así ha de contemplarse normativamente, en otros aspectos de la vida funcionarial.

 2.2. El balance resultante del análisis normativo.

 A la vista de lo anterior, es posible concluir que los elementos subrayados por la reforma de 1984 (actividad extraordinaria, especial rendimiento, interés o iniciativa) son susceptibles de ser integrados por cada Administración detallando el elenco de circunstancias que aquilatan la presencia de aquéllos. Así, por ejemplo, se señalan en los distintos métodos establecidos para la evaluación de este concepto retributivo circunstancias tales como: la presentación de ideas nuevas, crítica constructiva a los procedimientos, relaciones interpersonales positivas con los otros miembros del equipo de trabajo, consecución de objetivos asignados, etc., aunque, lógicamente, estas pueden variar según se trate de puestos de trabajo de carácter directivo, puestos singularizados o puestos base. Pero las circunstancias en virtud de las cuales ha de procederse a la valoración de dicha productividad son de competencia de la Administración a la cual no se le pueden imponer de forma previa, sino solamente puede controlarse su aplicación.

Lo cierto es que el citado complemento, en la mayoría de las ocasiones, no ha llegado sino a constituir una retribución adicional añadida a lo ya percibido por otras retribuciones complementarias. Y es que, como ya señalara PIÑAR MAÑAS, su aplicación ha sido uno de los puntos flacos del sistema, siendo un caballo de batalla en la configuración del nuevo sistema retributivo y ello a pesar de que una de las más consistentes críticas que de siempre se han formulado contra las retribuciones públicas ha sido la carencia absoluta de incentivación para el funcionario. El tiempo ha venido a darle, sin lugar a dudas, la razón.

A nuestro juicio diversas han sido las razones para ello. Cuatro, más concretamente, han contribuido decisivamente, desde mi punto de vista, al fracaso de este complemento. La primera de ellas, a la que ya hemos aludido, ha sido su desnaturalización reconocida por la propia jurisprudencia. Queremos referirnos con ello a su utilización para finalidades distintas a las contempladas en la norma, pues, en efecto, el mismo ha sido empleado con exceso para compensar deficiencias en la valoración y clasificación de los puestos de trabajo, compensar la baja cuantía de la retribución para puestos con responsabilidad, atender presiones de cuerpos en demanda de mayor retribución, superar la rigidez en la estructura organizativa o la necesidad de retribuir ciertas funciones de coordinación no contempladas en las relaciones de puestos de trabajo, etc. La segunda razón a que nos referíamos consiste en la ausencia generalizada en nuestras Administración de técnicas adecuadas y capacidad de gestión suficiente para la implementación del mismo y, con ello, la falta de experiencia en la utilización de habilidades técnicas y gerenciales para manejar un sistema retributivo que incorporaba otra filosofía más acorde con las exigencias de gestión de los recursos humanos de las organizaciones actuales y las tendencias de los sistemas retributivos en la mayoría de los países europeos. En tercer lugar, no cabe olvidar su práctica desconexión de otras políticas de gestión de los recursos humanos en el sector público como la carrera administrativa, la formación, etc. Por último y, en cuarto lugar, hay que aludir a su escasa relevancia en el montante global de la cuantía retributiva -salvo casos puntuales en que precisamente ha sido utilizado para una finalidad distinta- fruto y expresión manifiesta de la escasa confianza de los gestores en su virtualidad y eficacia como elemento motivador.

Y no cabe olvidar, junto a éstas, que la retribución otorgada por el citado complemento lo ha sido, en demasiadas ocasiones, con criterios claramente arbitrarios y sin una adecuada participación de los afectados por la misma.

La jurisprudencia de nuestros tribunales ha ido corrigiendo la aplicación desviada y desnaturalizada realizada con el citado complemento y dirigida a dar respuestas a otros requerimientos (normalmente compensación de diferencias retributivas) no contemplados en los supuestos de hecho que generan el derecho a su percepción ni acordes con la naturaleza de este concepto retributivo. Su análisis muestra, además, el abuso reiterado del mismo como complemento de la cuantía global de la retribución desvinculado de la consecución del cualquier objetivo (STS de 26 de octubre de 1998, RJ 7876), generalizado a todo el personal fijando su importe en atención al grupo que se pertenezca salvo al personal temporal (SSTS de 11 de octubre de 1993, RJ 6600 y 28 de julio de 1997, RJ 6570 o la STSJ de Valencia Sentencia núm. 292/2012, de 20 marzo),  como un recurso para la elevación de la cuantía de las pagas extraordinarias (STS de 22 de febrero de 1997, RJ 1497), para retribuir horas nocturnas (STSJ de Galicia 462/2009, de 3 de junio, rec. 1092/2002), como sustitutivo de las gratificaciones por servicios extraordinarios cuando no exista dotación presupuestaria (sentencia de 12 de mayo de 1997 del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja) o, inclusive, para retribuir funciones de categoría superior (sentencia de 18 de mayo de 1998 del Tribunal Superior de Justicia de Asturias).

Como fácilmente puede deducirse funciones todas ellas alejadas de la finalidad y razón de ser del citado complemento que la jurisprudencia ha señalado como un componente retributivo no periódico, de carácter personalista y subjetivo, no ligado directamente con el desempeño de un concreto puesto de trabajo sino relacionado con el trabajo directamente desarrollado, con la finalidad de remunerar aquella actividad que se realiza más allá de la normalmente exigible, en calidad o en cantidad, y, en fin, encaminado a premiar o compensar el particular celo del funcionario. A salvo, y en esto es constante la jurisprudencia mas actual, de que haya sido desnaturalizado por la propia Administración en cuyo caso, al convertirlo en una retribución periódica, fija y objetiva, cuyo derecho a su percepción nace por el mero hecho de pertenecer a un grupo de funcionarios,  su percepción se da, en todo caso y sin excepción, sin la previa evaluación del rendimiento o dedicación del funcionario que desempeña el puesto de trabajo, por un importe fijo, con periodicidad mensual y en cuantía idéntica, sin que el abono de dicho complemento retributivo esté condicionado al cumplimiento de un programa de objetivos (STSJ Cataluña de 6 de marzo de 2020, rec. 899/2017).

2.3. El planteamiento del Estatuto Básico del Empleado Público.

 Las propuestas realizadas por la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del Empleado Público partieron, de acuerdo con lo ya señalado, del análisis y consideración de las patologías presentadas por éste y, lógicamente, como no podía ser de otra forma, de las líneas maestras en que la propuesta de Estatuto se enmarcaba.

La reforma del empleo público emprendida con el EBEP apuntó cuatro grandes líneas maestras en esta materia que debían inspirar la reforma emprendida y que habían de tener su plasmación efectiva en la legislación de desarrollo: la estructura retributiva complementaria y su disponibilidad en los distintos ámbitos territoriales y funcionales en que se aplica; en segundo lugar, lo que hace a la fijación de límites en los incrementos retributivos y, sobretodo, a lo referido a la metodología para fijar éstos; en tercer lugar, corregir las desviaciones padecidas sobre la estructura organizativa con la articulación de la carrera profesional sobre la única base del desempeño de puestos de trabajo, estructurando una carrera profesional retribuida de tal forma y manera que permitiese a los empleados públicos progresar en el sistema retributivo sin necesariamente tener que cambiar de puesto de trabajo; y, por último, conceder una mayor incidencia en la política salarial a las retribuciones ligadas a la consecución de objetivos.

Dos cuestiones adicionales presentaban cierto interés. La primera, referida a que es esta una materia en la que el EBEP mantiene una reserva legal. Ciertamente, y según lo expuesto, se descentraliza la toma de decisiones, pero a la vez se establece que por Ley –lo que excluye a las entidades locales- se establecerá la estructura y cuantía de las retribuciones complementarias lo que implica que haya que considerar subsistentes los límites que a la negociación colectiva en este punto habían marcado los tribunales, referidos ahora, bien es cierto, a lo que dispongan las respectivas leyes de las Comunidades Autónomas. Lo que no es, desde mi punto de vista, la mejor solución a menos que las Comunidades Autónomas, con respeto a la autonomía local, establezcan un mayor margen a las entidades locales. La segunda que, asimismo y conforme a lo expuesto, lo establecido en el EBEP tiene un carácter meramente directivo u orientativo respecto de las retribuciones complementarias ya que el propio artículo 24 se refiere a los distintos conceptos subrayando, a estos efectos, que “entre otros”, se atenderá a los siguientes factores y enumera diversos supuestos entre los cuales se encuentra la productividad.

Dicho ello si ha de reseñarse que el EBEP enmarca el complemento de productividad en una nueva dinámica a los efectos de cómo gestionar éste. Distinta y más integral que la que subyace en la normativa anterior. Se trata, como ya podrá haberse imaginado, de la denominada evaluación del desempeño. Y es que, de esta forma, el artículo 24 del EBEP (hoy TREBEP) no puede leerse, en forma independiente, del artículo 20 dedicado a la evaluación del desempeño. En efecto, parece propio de ésta evaluar «el grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos». Bien es cierto que la evaluación del desempeño atiende, asimismo, a otras finalidades siendo esta solo una parte de lo que se mide, o puede medirse, en sede de evaluación del desempeño. Y que también podría, como seguramente habrá de serlo, la que se establezca con carácter general (promoción profesional, formación, etc…) y la referida a la valoración de los factores que ameritan la percepción de este complemento.

La ausencia de desarrollo normativo generalizado del EBEP, añadida a las sucesivas crisis, ha frustrado en buena medida su puesta en marcha, aunque nada impide, con la actual regulación, que en cada Administración pública se ponga en marcha una política salarial avanzada. Y es que hay una importante conexión entre motivacion y rendimiento en las organizaciones públicas, lo que aconseja que las organizaciones públicas desarrollen estrategias para fomentar la motivación de los empleados que prestan sus servicios en las mismas, de forma tal que, junto al cumplimiento de los objetivos de la organización, se plasmen las aspiraciones personales de éstos. Bien es cierto que no cabe desconocer las dificultades de un proceso de esta naturaleza en el sector público, dadas las dificultades de fijación de objetivos y valoración de programas que presenta éste en relación con el sector privado debido a las variables situacionales que concurren en el sector público como la naturaleza de los destinatarios de los servicios, la situación de monopolio en que se prestan la mayoria de los servicios públicos, las restricciones políticas, legales y constitucionales, las expectativas y demandas públicas y la incidencia de las retribuciones en otros factores como el gasto público con su incidencia en la política económica, sobre todo por la tendencia real de que los costes de personal en las organizaciones públicas tienden a hacerse, por un conjunto de razones en mayor o menor medida justificadas, fijos en la estructura

2.4. Algunas lecciones aprendidas para la puesta en marcha de retribuciones ligadas al desempeño.

De esta forma, y aún con la experiencia acumulada, distintas CCAA en desarrollo de la legislación básica -unas con más acierto que otras todo hay que decirlo- han previsto de forma generalizada un concepto retributivo similar al previsto en la década de los ochenta. Seguramente por el descrédito que el mal uso del complemento de productividad había producido, la legislación de desarrollo, al menos la mayoría de ella, está evitando utilizar esa denominación. Lo cierto es que el hábito no hace al monje y su denominación, más o menos acertada, no será un bálsamo de fierabrás contra su mal uso. Más bien creo que dependerá de otras circunstancias como las que ahora se apuntarán y que apuntan más bien al método que a otras consideraciones.

Desde este punto de vista creo que, de la experiencia acumulada (no siempre negativa ya que se han puesto en marchas iniciativas dignas del mayor elogio), se pueden extraer algunas lecciones:

1.El procedimiento de evaluación del desempeño ha de concebirse de forma integral y estratégica para producir los cambios que requiere el sistema de empleo público, es decir, debe tener su necesaria influencia en todos los subsistemas que integran el empleo público una vez que el empleado público ingresa en la organización.

2. Hay que determinar qué se pretende evaluar y qué consecuencias tiene la evaluación qué se realice. Esto exige determinar si se quiere evaluar desempeños conductuales (valorar la conducta del empleado en relación al desempeño de sus tareas, su interacción con los compañeros, conductas contraproductivas, su contribucion a la tarea colectiva, etc.), o en forma alternativa o acumulativa, si lo que se pretende en medir la consecución de logros y objetivos (rendimiento). En este sentido, el artículo 20 EBEP opta por un sistema dual, es decir, que valore la conducta profesional de los empleados públicos y que también, y sin perjuicio de lo anterior, pueda valorar el rendimiento de los empleados públicos.

Pero, precisamente, esa doble faceta que presenta la evaluación del desempeño, a la vez que permite la consecución de las distintas finalidades a las que puede servir esta técnica, podría aconsejar dos métodos distintos y distinto grado de velocidad en su puesta en funcionamiento. Me explico. La evaluacion del desempeño conductual (la que podría tener consecuencias en la carrera profesional, desempeño de puestos de trabajo, acceso a a función directiva, formación y régimen disciplinario esencialmente), sin perjuicio de que a buen seguro encontrará resistencias y exige una importante voluntad política y una necesaria capacidad técnica para su puesta en marcha, es más viable y de mayor facilidad en su implantación. La evaluación del rendimiento, que como hemos dicho es la que tiene que ver con los resultados que se obtienen (y que es la que tendria su repercusión en un incentivo por objetivos), tal vez exigiría unos métodos y un período de implantación distintos.

Quiere decirse con ello que la implantación del sistema ha de ser concebida como un proceso, con períodos transitorios en su caso, sin incidencia económica generalizada en un primer momento, con el sucesivo tránsito de sistemas más simples a procedimentos más complejos, etc.

3. La definición del sistema que se realice ha de obedecer a unos elementales principios:

  • Transparencia, es decir, el sistema ha de ser conocido por todos antes de su implantación (lo que aconseja algún tipo de estrategia en este sentido), en todo caso pactado y consensuado con los actores sociales y, en el caso, de la evaluación conductual a ser posible con anclajes conductuales que permitan al empleado saber, de forma previa, la conducta profesional que se espera de él.
  • Objetividad y fiabilidad del sistema, no solo porque por imperativo del EBEP ha de responder a estos parámetros, sino por la legitimidad que se logra y por la previsible conflictividad judicial que provocará en un primer momento lo que recomienda que el mismo tenga algún aval científico a estos efectos.
  • Periodicidad. El sistema tiene que tener una periodicidad establecida.
  • Relevancia. La evaluación que se realice debe tener suficiente relevancia y, lógicamente, discriminar a los empleados públicos por los resultados obtenidos.
  •  Diversidad del sistema. Es decir, no puede ser, ni siquiera en las evaluaciones conductuales, un sistema único ya que todos los empleados que hagan lo mismo deben estar sujetos a los mismos criterios, pero no los que realicen actividades distintas.

4.  En el caso del desempeño contextual el evaluador no debe quedar restringido al superior jerárquico, es aconsejable que sus apreciaciones se completen con la de los compañeros del evaluado y, en su caso, con los destinatarios de los servicios. En el caso de la evaluación del rendimiento debe ser externo a la unidad administrativa evaluada.

5. En el supuesto de la evaluación conductual se exige, casi de forma necesaria, la previa formación de los evaluadores, la confección de manuales, etc.

6. También es aconsejable, para dotar de objetividad y legitimidad al sistema, la previsión de órganos especializados para las reclamaciones.

Está por ver, sin embargo, que el sistema ideado funcione. Y está por verse ya que las normas en materia de función pública solo cumplen una primigenia función: establecer el marco en el que ha de moverse la gestión y de ésta depende en gran medida el éxito de aquellas. Por ello que, en este ámbito, y con mayor intensidad que en otros sectores de la acción administrativa, ello no es suficiente para garantizar un uso adecuado de las mismas y será la capacidad de gestión de las previsiones establecidas en el texto normativo la que efectivamente determinará, como sucedió en el sistema de 1984, el razonable éxito o el temido fracaso en esta materia.

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