La productividad de los empleados públicos y su reconsideracion: algunos criterios jurisprudenciales.

Entre los distintos complementos retributivos que perciben los empleados públicos, resulta especialmente controvertido el complemento de productividad, muchas veces por su uso impropio, al destinarse a retribuir conceptos propios del puesto de trabajo, o simplemente porque genera suspicacias sobre los perceptores, su cuantía o la periodicidad de su abono. A partir de aquí, se suele plantear por un lado la necesidad o conveniencia de modificar su cuantía o, directamente, suprimirlo; y también es relativamente frecuente que, por parte del funcionario encargado de la fiscalización del gasto, se formule el correspondiente reparo al considerar que se está produciendo un desviación en el abono de la productividad.

A partir de lo anterior, en estas líneas realizaremos una primera referencia a las fuentes normativas que regulan el complemento de productividad, con el fin de poder deslindar este concepto retributivo frente a otros previstos en la legislación aplicable a los empleados públicos de la Administración Local. Y, a continuación, se examinará el tratamiento que se ha dado a diversas cuestiones suscitadas en sede jurisdiccional, tanto contencioso-administrativa como de lo social, para así centrar la cuestión en el marco de lo que nuestros órganos judiciales vienen declarando a propósito de este complemento retributivo, y poder extraer las oportunas consecuencias en el ámbito de su aplicación.

Según dispone el Estatuto Básico del Empleado Público, el complemento de productividad, “tiene por objeto remunerar el grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo, y el resultado o resultados obtenidos. Igualmente, las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado vienen indicando que mediante la productividad se retribuirá “el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinarias y el interés o iniciativa con que se desempeñen los puestos de trabajo”.

También el artículo 5 del Real Decreto 861/1996, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de retribuciones de los funcionarios de Administración Local precisa que,

1.- El complemento de productividad está destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés e iniciativa con que el funcionario desempeña su trabajo.

2.- La apreciación de la productividad deberá realizarse en función de circunstancias objetivas relacionadas directamente con el desempeño del puesto de trabajo y objetivos asignados al mismo.

2.- En ningún caso las cuantías asignadas por complemento de productividad durante un periodo de tiempo originarán ningún tipo de derecho individual respecto a las valoraciones o apreciaciones correspondientes a periodos sucesivos.

De la anterior regulación legal resulta, en esencia, que el complemento de productividad tiene naturaleza subjetiva, (con todas las cautelas que comporta), en tanto que está destinado a retribuir no la tarea en sí, sino la forma o manera en que el empleado público desempeña sus atribuciones.

Algunos criterios jurisprudenciales sobre la productividad.

A partir de las anteriores previsiones legales resulta preciso, como decíamos, acudir a algunos de los recientes pronunciamientos dictados por nuestros tribunales, con el fin de delimitar desde la perspectiva de la revisión de la actuación administrativa en sede judicial, en qué sentido se viene admitiendo el devengo o, en su caso, la modificación de este complemento retributivo.

La productividad debe asignarse de modo individual, sin que quepa su reconocimiento y abono a categorías o grupos de empleados públicos.

Según ha destacado la Sentencia núm. 292/2012 de 20 marzo Tribunal Superior de Justicia de C. Valenciana, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección2ª), del propio concepto de productividad se desprende que la misma ha de ser asignada de modo individualizado, sin que quepa reconocerla de forma conjunta –por el mismo motivo- a empleados de una misma área o grupo de clasificación.  Veamos:

“CUARTO; Primeramente procede decir que no es necesario detenerse en exceso en la definición exacta de lo que significa dicho complemento de productividad ni antes ni después del   EBEP  ( RCL 2007, 768 )   en la medida en que el Art. 24 c ) del mismo dispone que “tiene por objeto remunerar el grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo, y el resultado o resultados obtenidos”. La misma naturaleza obvia de dicho complemento como desde siempre ha consagrado la jurisprudencia está en que debe asignarse de forma individual, sin que quepa su pago de manera genérica para categorías o grupos. Y como ya señalara la  STSJCV de 19 de octubre de 2007  (JUR 2008, 3921)  , hay una cierta praxis administrativa desnaturalizadora del complemento de productividad que lo configura de facto como una retribución periódica sometida al mismo régimen de las retribuciones complementarias, periódicas, fijas y objetivas, lo que no es conforme a Derecho.”

De igual forma que la asignación de productividad ha de estar vinculada a un rendimiento especial o actividad extraordinaria del empleado público, la supresión requiere acreditar el menor rendimiento, interés o iniciativa.

Así lo destaca la Sentencia núm. 164/2000 de 7 febrero del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Granada (Sala de lo Contencioso-Administrativo), que indica además que no cabe la supresión de la productividad mediante un simple acto sin la justificación adecuada:

TERCERO.- De lo expuesto se deriva, que el Ayuntamiento, cuando a través de su Pleno fijó un complemento de productividad, lo hizo por los mismos motivos que anteriormente se han señalado para su atribución; en su consecuencia, si la actividad del funcionario no entraña un rendimiento especial no debió serle fijado un complemento de productividad, y si a juicio del órgano competente, al que corresponde su fijación, de entender que no debe seguir manteniéndolo, no puede exigirse un mantenimiento indefinido de dicha retribución complementaria y de forma regular, toda vez que un complemento de productividad no es periódico ni está ligado al puesto de trabajo; sin embargo sí es del todo preciso que ese menor rendimiento de interés o iniciativa especial quede suficientemente demostrado y acreditado, no bastando simplemente unas afirmaciones no probadas sobre incumplimiento (…)” por lo tanto no es posible la supresión del complemento de productividad por un simple acto voluntarista de la alcaldesa sin justificación alguna”

Vemos por tanto, cómo no cabe dejar de abonar el complemento de productividad en virtud de una simple resolución municipal que se sustente en que el complemento de productividad que viene percibiendo el empleado público no es legalmente de carácter fijo ni periódico. Es decir, que el simple hecho de que la productividad que viene abonándose no se ajuste al concepto jurídico de productividad, no determina que quepa suprimirlo sin más, pues en ese caso la resolución dictada contravendría el ordenamiento jurídico.

La supresión de la productividad no puede sustentarse en referencias genéricas a la actitud personal del perceptor, sino que han concretarse suficientemente las circunstancias que puedan determinar que no se abone la productividad.

En este sentido, la Sentencia núm. 46/2014 de 3 febrero del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección2ª, anula, por falta de motivación, la supresión de productividad fundada en una referencia genérica a la desaparición de las circunstancias que motivaron la asignación de la productividad:

“Dichas circunstancias debieron también haber sido mencionadas y valoradas en la resolución impugnada, pero en la misma ninguna referencia se hace a las circunstancias concretas que permitan colegir que ya no se da esa actitud personal del recurrente en el desarrollo de su cometido que antes sí se daba, abstracción hecha de la genérica alusión a que “no se dan ahora la actividad extraordinaria, ni el especial rendimiento, el interés e iniciativa que motivaron la asignación del complemento de productividad.

(…) En consecuencia, concluimos que el acto administrativo impugnado está insuficientemente motivado, por lo que, dejando al margen las relaciones personales existentes entre el apelante y el Alcalde y las alegaciones que relacionan la resolución impugnada con una persecución política por el sentido de su apoyo a una candidatura en una asamblea de la agrupación del partido socialista de Manzanares, del que el apelante era militante, entendemos que debemos estimar el recurso contencioso-administrativo.”

Vemos nuevamente como una resolución municipal por la que se acuerda la supresión de la productividad que venía percibiendo un empleado municipal resulta anulada, pues no se había motivado debidamente las razones que podrían justificar, en su caso, a la actitud personal del funcionario en el desarrollo de sus cometidos.

Si se continúan realizando las funciones que fueron tenidas en cuenta para la concesión de la productividad, no procede su supresión de forma unilateral por la Administración.

Desde la perspectiva del personal laboral, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Granada (Sala de lo Social, Sección1ª), Sentencia núm. 2425/2012 de 25 octubre, partiendo del carácter no consolidable de este complemento, sí rechaza su supresión cuando no se han modificado las condiciones que dieron lugar al reconocimiento de este complemento retributivo:

“CUARTO.- Efectivamente como aduce el impugnante del recurso, la controversia no radica sobre la consolidación o no del complemento de productividad, del que cabe considerar conforme a las Sentencias citadas, que no es consolidable. Sino que la contienda reside en determinar, sí la demandante debe seguir percibiendo el complemento mientras continúe realizando funciones de psicóloga en el Centro Provincial de la Mujer.

(…) En los presentes hechos, las circunstancias son totalmente distintas a las contempladas en dichas Sentencias, partiendo para ello, de que los hechos declarados probados han quedado inalterados, se debe indicar, que la demandante, continua prestando las funciones necesarias que fueron tenidas en cuenta para el devengo del indicado complemento, como expresamente señala el hecho probado cuarto puesto en relación con el hecho probado segundo. Hechos que no se han modificado.

Y en segundo lugar, la Administración recurrente, como así señala el impugnante, tenía facilidad probatoria para haber acreditado los recortes presupuestarios y económicos.

De lo expuesto, no cabe sino concluir que no habiéndose acreditado la causa invocada para suprimir el complemento controvertido, y al tiempo, continuar prestando servicios en similares condiciones que cuando le fue otorgado el discutido complemento, no existen probadas razones que justifiquen la eliminación del mismo por la unilateral voluntad del recurrente.”

Por lo tanto, no tiene razón de ser la supresión de la productividad que venía abonándose cuando el empleado público continúa prestando servicios de forma similar a cómo venía haciéndolo en el momento en que se acordó asignarle una productividad. Es decir, que con independencia de que este complemento no sea consolidable –según viene establecido legalmente- lo que no cabe es acordar sin más que deje de abonarse por la mera remisión a la normativa que lo regula.

Sobre la conveniencia de reconducir la modificación de las productividades al anexo de personal aprobado con el Presupuesto municipal.

A la vista de las anteriores consideraciones, entendemos que la alteración de las condiciones en que viene abonándose en muchos casos el complemento de productividad, habría de reconducirse al anexo de personal o relación de puestos de trabajo que se aprueba con el Presupuesto Municipal, determinándose a través de dicho instrumento en qué casos la productividad percibida debería pasar a formar parte, en su caso, de las retribuciones complementarias de carácter objetivo del puesto de trabajo –básicamente, en el complemento específico-.

De esta forma, la modificación de las cantidades que vienen asignándose como productividad quedaría sujeta a la previa negociación con las organizaciones sindicales legitimadas a este efecto, en los términos del artículo 37.1 b) del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, que incluye expresamente entre las materias objeto de negociación la determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios.

En otro caso, como ponen de manifiesto los pronunciamientos judiciales a los que se ha hecho referencia, existe un alto grado de probabilidad de que las actuaciones municipales que puedan adoptarse resulten anuladas en sede judicial como consecuencia de su impugnación por cualquiera de los interesados

Como se ha ido desarrollando en esta entrada, con justificación en diversos pronunciamientos judiciales, no es factible alterar sin más, mediante una simple resolución municipal el tratamiento que viene asumiéndose en relación con la productividad de los empleados municipales –normalmente, durante un largo periodo de tiempo-; sino que, por el contrario, resulta preciso el análisis previo motivado, con el fin dar el tratamiento jurídicamente apropiado a este concepto retributivo, de forma que tanto los responsables municipales, los funcionarios encargados de fiscalizar el gasto y, por supuesto, los propios empleados municipales, tengan la necesaria seguridad jurídica en relación con los acuerdos que puedan adoptarse, y que afectan a algo tan esencial como sus retribuciones.

Por ello, resulta aconsejable que, en tanto se realicen las actuaciones precisas y se adopten los acuerdos municipales correspondientes, se continúe abonando la productividad en los términos en que viene establecida. Pues aunque se trata de un concepto retributivo no consolidable, lo que no cabe es acordar sin más que deje de abonarse por la mera remisión a la normativa que lo regula. En otro caso, una resolución acordando dejar de abonar la productividad entendemos que contravendría el ordenamiento jurídico, en los términos arriba indicados.