A propósito de la suspensión cautelar de sanciones a los empleados públicos.

En el ámbito de la solicitud de adopción de medidas cautelares en sede judicial por la parte recurrente, suele suceder que, a partir de la aplicación de un conjunto de principios y criterios jurisprudenciales, más o menos definidos, el juzgador termine decantándose de uno u otro lado –solicitud suspensión de la sanción versus ejecución anticipada-, en función de la distinta relevancia que decida otorgar a unos u otros principios o derechos.

Así, en este juicio anticipado –cognición limitada-, lo que parece prevalecer, más que otros elementos, es la intuición del juzgador, que le lleva a decidir en primer término si accede o deniega la medida cautelar solicitada, para después redactar la fundamentación jurídica correspondiente, dando mayor o menor peso específico a los distintos criterios y requisitos propios de las medidas cautelares.

La combinación que se plantea entre estas condiciones de las medidas cautelares, y los principios propios del procedimiento disciplinario del personal al servicio de la Administración Pública, da lugar a una múltiple disyuntiva de principios y derechos, que aparece claramente reflejada en la reciente Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 2 de abril de 2012 (JUR/2012/144904), que merece por ello ser objeto de comentario.

 Así, en el caso enjuiciado por la Sala aparecen contrapuestos los siguientes principios y derechos:

  • La presunción de legalidad del acto administrativo frente a presunción de inocencia del funcionario sancionado.
  • La posibilidad de pérdida del trabajo frente a inamovilidad propia del derecho al cargo del funcionario.
  • La existencia de perjuicios económicos por la suspensión de empleo y sueldo frente a la presumida solvencia de la Administración en cuanto a la restitución de esos derechos económicos.
  • El interés particular del funcionario frente a los fines preventivos y ejemplarizantes de la potestad disciplinaria, como representación del interés general.

Y, como decíamos, la prevalencia que, en el caso concreto, el juez o tribunal decida otorgar a esta múltiple dicotomía será la que determine, en última instancia, el pronunciamiento final sobre la concesión o denegación de la medida cautelar solicitada, en ese juicio sumario y anticipado que constituye la pieza separada de medidas cautelares.

La Sentencia seleccionada en este caso, con cita en abundante jurisprudencia del Supremo, resuelve denegar la suspensión cautelar solicitada por un funcionario sancionado por una falta muy grave lo que, en principio, parece contravenir la propia finalidad y esencia de las medidas cautelares. Veamos cuáles son las argumentaciones que llevan a la Sala a resolver que el funcionario deba cumplir la sanción antes de celebrarse la vista:

     i) En relación con la concurrencia del perjuicios de imposible o muy difícil reparación (periculum in mora), señala la Sala (F.J. III) que “si las sanciones consisten en suspensión de empleo y sueldo, que no pérdida definitiva de uno y de lo otro, su ejecución inicialmente no origina un daño irreparable o de muy difícil reparación, pues cumplidas aquellas (el funcionario) se reincorporará a su puesto de trabajo y percibirá sus retribuciones”

De esta forma, lo que constituye la propia esencia del estatuto del funcionario –la titularidad de una plaza- tiene aquí efectos perversos y se vuelve en contra del funcionario, pues siempre cabrá sostener que el funcionario puede reincorporarse a su plaza y recibir las retribuciones no abonadas tras ser indebidamente suspendido de empleo y sueldo.

Pero este discutible razonamiento de la Sala de Castilla y León tiene ciertamente respaldo en el Auto de 11 de abril de 2005 de la Sala 3ª del Supremo que, en relación con la suspensión cautelar de sanciones disciplinarias a funcionarios públicos, señala lo siguiente, en su F.J. II:

“Cuando tal resolución se dicte, si es estimatoria, podrá el recurrente obtener la plena reposición de sus derechos morales, profesionales y patrimoniales, pues ningún obstáculo legal o económico lo impedirá. No estamos en presencia de un supuesto en el que el disfrute del derecho a la tutela judicial efectiva requiera la suspensión de la ejecución del acto objeto del recurso.”

Desde esta perspectiva jurisprudencial, si no existe obstáculo legal o económico para la plena reposición del funcionario que ha cumplido una sanción que, posteriormente, resulta revocada, nunca cabrá aducir la existencia de “periculum in mora”.

     ii) Por lo que se refiere al requisito conocido como fumus boni iuris (apariencia de buen derecho a favor de quien solicita la medida cautelar), queda descartado por la Sala en la medida en que no concurre un supuesto de nulidad absoluta con el carácter de notoria que según jurisprudencia reiterada y uniforme de la Sala 3ª del Tribunal Supremo pueda permitir la adopción de una medida cautelar”.

Tampoco por esta segunda vía tiene fácil el funcionario recurrente acceder a la suspensión cautelar de su sanción, a menos que pueda invocar la existencia de causa de nulidad “notoria”.

Ahora bien, resulta paradójico que si existe realmente causa de nulidad absoluta, de carácter notorio, lo que haga la Administración sea precisamente ejecutar la sanción, en lugar de esperar, en su caso, al desarrollo y terminación del procedimiento judicial.

La pregunta que surge es, ¿es notoria a estos efectos una resolución dictada, por ejemplo, por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia?  Según el criterio de la Sala no, pues esto supondría una extralimitación en la “cognición limitada propia de una pieza incidental de estas características y sin prejuzgar el fondo del asunto”.

     iii) En cuanto a la valoración de los intereses en conflicto, dice la Sentencia que el interés del funcionario recurrente será mantener el puesto de trabajo, y que sus derechos funcionariales personales y económico-retributivos no queden afectados negativamente durante la sustanciación del proceso del que esta pieza incidental trae causa; el cual tiene menos importancia que el interés público consistente en impedir que exista una apariencia de que la comisión de una falta grave no tiene una respuesta administrativa rápida e inmediataque refleje indudablemente el reproche o censura de ilegalidad que la misma merece, al mismo tiempo, en la necesidad de evitar de manera eficaz el serio riesgo de que el funcionario sancionado incurra en una reiteración de conductas análogas o parecidas (Auto de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 11 de abril de 2005: fundamento de derecho 4º); los cuales integran los fines preventivos general y particular propios de la potestad disciplinaria.

La aplicación de este criterio de respuesta rápida e inmediata frente a presuntas infracciones, deja en situación muy debilitada los intereses personales y económicos del funcionario; pues como ya se adelantó, se parte de que estos perjuicios siempre son reparables a juicio de la Sala.

Complicado lo tiene el funcionario que ha sido sancionado disciplinariamente, y pretenda que no se ejecute provisionalmente la sanción hasta que se dicte Sentencia, si ha de someterse a la aplicación de los criterios jurisprudenciales que aquí se han expuesto.