A propósito de la suspensión cautelar de sanciones a los empleados públicos.

En el ámbito de la solicitud de adopción de medidas cautelares en sede judicial por la parte recurrente, suele suceder que, a partir de la aplicación de un conjunto de principios y criterios jurisprudenciales, más o menos definidos, el juzgador termine decantándose de uno u otro lado –solicitud suspensión de la sanción versus ejecución anticipada-, en función de la distinta relevancia que decida otorgar a unos u otros principios o derechos.

Así, en este juicio anticipado –cognición limitada-, lo que parece prevalecer, más que otros elementos, es la intuición del juzgador, que le lleva a decidir en primer término si accede o deniega la medida cautelar solicitada, para después redactar la fundamentación jurídica correspondiente, dando mayor o menor peso específico a los distintos criterios y requisitos propios de las medidas cautelares.

La combinación que se plantea entre estas condiciones de las medidas cautelares, y los principios propios del procedimiento disciplinario del personal al servicio de la Administración Pública, da lugar a una múltiple disyuntiva de principios y derechos, que aparece claramente reflejada en la reciente Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de 2 de abril de 2012 (JUR/2012/144904), que merece por ello ser objeto de comentario.

 Así, en el caso enjuiciado por la Sala aparecen contrapuestos los siguientes principios y derechos:

  • La presunción de legalidad del acto administrativo frente a presunción de inocencia del funcionario sancionado.
  • La posibilidad de pérdida del trabajo frente a inamovilidad propia del derecho al cargo del funcionario.
  • La existencia de perjuicios económicos por la suspensión de empleo y sueldo frente a la presumida solvencia de la Administración en cuanto a la restitución de esos derechos económicos.
  • El interés particular del funcionario frente a los fines preventivos y ejemplarizantes de la potestad disciplinaria, como representación del interés general.

Y, como decíamos, la prevalencia que, en el caso concreto, el juez o tribunal decida otorgar a esta múltiple dicotomía será la que determine, en última instancia, el pronunciamiento final sobre la concesión o denegación de la medida cautelar solicitada, en ese juicio sumario y anticipado que constituye la pieza separada de medidas cautelares.

La Sentencia seleccionada en este caso, con cita en abundante jurisprudencia del Supremo, resuelve denegar la suspensión cautelar solicitada por un funcionario sancionado por una falta muy grave lo que, en principio, parece contravenir la propia finalidad y esencia de las medidas cautelares. Veamos cuáles son las argumentaciones que llevan a la Sala a resolver que el funcionario deba cumplir la sanción antes de celebrarse la vista:

     i) En relación con la concurrencia del perjuicios de imposible o muy difícil reparación (periculum in mora), señala la Sala (F.J. III) que “si las sanciones consisten en suspensión de empleo y sueldo, que no pérdida definitiva de uno y de lo otro, su ejecución inicialmente no origina un daño irreparable o de muy difícil reparación, pues cumplidas aquellas (el funcionario) se reincorporará a su puesto de trabajo y percibirá sus retribuciones”

De esta forma, lo que constituye la propia esencia del estatuto del funcionario –la titularidad de una plaza- tiene aquí efectos perversos y se vuelve en contra del funcionario, pues siempre cabrá sostener que el funcionario puede reincorporarse a su plaza y recibir las retribuciones no abonadas tras ser indebidamente suspendido de empleo y sueldo.

Pero este discutible razonamiento de la Sala de Castilla y León tiene ciertamente respaldo en el Auto de 11 de abril de 2005 de la Sala 3ª del Supremo que, en relación con la suspensión cautelar de sanciones disciplinarias a funcionarios públicos, señala lo siguiente, en su F.J. II:

“Cuando tal resolución se dicte, si es estimatoria, podrá el recurrente obtener la plena reposición de sus derechos morales, profesionales y patrimoniales, pues ningún obstáculo legal o económico lo impedirá. No estamos en presencia de un supuesto en el que el disfrute del derecho a la tutela judicial efectiva requiera la suspensión de la ejecución del acto objeto del recurso.”

Desde esta perspectiva jurisprudencial, si no existe obstáculo legal o económico para la plena reposición del funcionario que ha cumplido una sanción que, posteriormente, resulta revocada, nunca cabrá aducir la existencia de “periculum in mora”.

     ii) Por lo que se refiere al requisito conocido como fumus boni iuris (apariencia de buen derecho a favor de quien solicita la medida cautelar), queda descartado por la Sala en la medida en que no concurre un supuesto de nulidad absoluta con el carácter de notoria que según jurisprudencia reiterada y uniforme de la Sala 3ª del Tribunal Supremo pueda permitir la adopción de una medida cautelar”.

Tampoco por esta segunda vía tiene fácil el funcionario recurrente acceder a la suspensión cautelar de su sanción, a menos que pueda invocar la existencia de causa de nulidad “notoria”.

Ahora bien, resulta paradójico que si existe realmente causa de nulidad absoluta, de carácter notorio, lo que haga la Administración sea precisamente ejecutar la sanción, en lugar de esperar, en su caso, al desarrollo y terminación del procedimiento judicial.

La pregunta que surge es, ¿es notoria a estos efectos una resolución dictada, por ejemplo, por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia?  Según el criterio de la Sala no, pues esto supondría una extralimitación en la “cognición limitada propia de una pieza incidental de estas características y sin prejuzgar el fondo del asunto”.

     iii) En cuanto a la valoración de los intereses en conflicto, dice la Sentencia que el interés del funcionario recurrente será mantener el puesto de trabajo, y que sus derechos funcionariales personales y económico-retributivos no queden afectados negativamente durante la sustanciación del proceso del que esta pieza incidental trae causa; el cual tiene menos importancia que el interés público consistente en impedir que exista una apariencia de que la comisión de una falta grave no tiene una respuesta administrativa rápida e inmediataque refleje indudablemente el reproche o censura de ilegalidad que la misma merece, al mismo tiempo, en la necesidad de evitar de manera eficaz el serio riesgo de que el funcionario sancionado incurra en una reiteración de conductas análogas o parecidas (Auto de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 11 de abril de 2005: fundamento de derecho 4º); los cuales integran los fines preventivos general y particular propios de la potestad disciplinaria.

La aplicación de este criterio de respuesta rápida e inmediata frente a presuntas infracciones, deja en situación muy debilitada los intereses personales y económicos del funcionario; pues como ya se adelantó, se parte de que estos perjuicios siempre son reparables a juicio de la Sala.

Complicado lo tiene el funcionario que ha sido sancionado disciplinariamente, y pretenda que no se ejecute provisionalmente la sanción hasta que se dicte Sentencia, si ha de someterse a la aplicación de los criterios jurisprudenciales que aquí se han expuesto.

Comentarios
  • jorge
    Buenos días , Os remito el presente comentario en la Administración Publica cuando un funcionario publico esta en suspensión de empleo y sueldo ... dentro de ese intervalo y ante que termine la suspensión es posible emitir un despido . Es decir tiene una suspensión entre 10 de marzo al 30 de abril ... y en ese intervalo es posible despedir a un funcionario sin previo aviso . Saludos .
  • José Luis
    Lo mejor en este caso, ya que parece que tiene ciertos conocimientos en la materia, es que indague en la jurisprudencia en una base de datos, por ejemplo, el Cendoj (Centro de documentación del poder judicial) que se encuentra directamente poniendo dicha referencia en el buscador (lo digo, por si no lo conoce). Luego tiene que tratar de localizar casos lo más parecidos al suyo (así podrá hacerse una idea precisa) y en cuanto a los aspectos a valorar, pues ya no estaríamos ante el ejercicio de una potestad administrativa en cuanto a motivación etc... aunque sí se podría recurrir al criterio de proporcionalidad y fundamentalmente al principio de tipicidad: Se tiene que dar el supuesto de hecho descrito y éste tiene que tener anudado como consecuencia la medida cautelar impuesta, todo ello en la norma legal o, en este caso, convencional, recogido. Se ha de atender también a los elementos descritos en el presupuesto normativo: Si concurren todos o sólo algunos, en caso de constar de varios y la interpretación que se le haya de dar en los términos en que se encuentre redactado y, finalmente, también han de tenerse en cuenta otras circunstancias del caso concreto, aunque no las contemple el texto: Si los hechos motivo de suspensión afectan al servicio (y en qué medida) o son ajenos al mismo, si éstos tuvieron lugar hace ya tiempo (ya que se trata de una medida cautelar). Esto es lo que le puedo decir sin conocer su caso. En cuanto al hecho de que dentro de esos días se encuentren comprendidos días de vacaciones, he visto sentencias de militares que han alegado que se encontraban de baja por incapacidad temporal y no les han estimado, aunque, por intentarlo... eso sí, debería ir acompañado de más argumentos, porque, si no, me temo que las alegaciones iban a resultar bastante pobres.
  • Phelinux
    Sin embargo, el procedimiento sancionador es parecido al de los funcionarios: incoación de expediente, plazo para alegar, resolución final. Por tanto, la solicitud de suspensión cautelar de la ejecución de la sanción es perfectamente aplicable a nuestro caso, sólo que es ineficaz por la tardanza (habitual) de los jueces para resolver. Además de por los motivos que has expuesto en este artículo. Te comento una peculiaridad de mi sanción (14 días de empleo y sueldo): me hacen cumplirla en un periodo donde coincide con tres días míos de vacaciones. ¿Sería una causa suficiente para alegar la suspensión cautelar de la ejecución?
  • José Luis
    Efectivamente, también están los "laborales" cuyo caso es diferente al resto de los empleados públicos, pues no gozan de su estatuto, sino que se encuentran sometidos a las condiciones de su contrato, al convenio -de haberlo- y, finalmente, al Estatuto de los Trabajadores. Su posición es mucho más débil ya que no disfrutan de las garantías de éstos sino de las suyas particulares, diferentes en cada caso, normalmente más reducidas. Además se encuentran expuestos a sufrir otra serie de medidas ya sea o no en represalia, como -desde la última (por el momento) reforma- el despido; o también, el cese (indefinidos no fijos). Pero el tema de los laborales, creo, no era el objeto de la entrada, siendo su problemática -como decimos- muy diferente.
  • Phelinux
    Gracias por la respuesta. Afirmé en el primero de mis comentarios: "...en mi empresa (la concejalía de un ayto de una ciudad pequeña) usan las sanciones para..." de modo que soy empleado público, pero no funcionario, sino laboral fijo. Por eso, entiendo que la jurisdicción competente es la laboral, no la contencioso-administrativo. Interesante blog. Hacía falta algo así. Gracias de nuevo.
  • José Luis
    Si forma parte Usted del personal al servicio de alguna administración (no lo aclara) la jurisdicción competente para conocer sería la contencioso-administrativa, si es trabajador en una empresa privada concesionaria de algún servicio, la social. Lo que ocurre es que aún tratándose de jurisdicciones diversas, cuando se trata de funcionarios o de trabajadores en régimen general (por cuenta ajena), por tratarse de materias tocantes, ambas corresponden a la especialidad del abogado laboralista. Por lo demás, bienvenido al mundo real y no descuide su defensa para salir lo mejor parado posible y de lo demás olvídese (pues no va a obtener satisfacción). Un saludo.
  • Phelinux
    Se me olvidaba decir que, para más INRI, de encargado hacia arriba son todos personal indefinido (no han aprobado oposición) salvo el director técnico, que es interino, y el gerente, de libre designación. Todos ellos, de forma irregular en la Administración, se confabulan contra mí y otros compañeros que somos fijos (y minoría) y denunciamos sus corruptelas. Los otros compañeros, indefinidos e interinos, que son mayoría, se callan por razones obvias y les siguen el juego. Pero, claro, esto no le llega al juez. Así está el patio.
  • Phelinux
    Muy interesantes el artículo y las respuestas a los comentarios. Parece increíble, pero en mi empresa (la concejalía de un ayto de una ciudad pequeña) usan las sanciones para amedrentar a los que osan señalar con el dedo irregularidades o directamente corruptelas. Y están implicados, también increíble, desde los encargados hasta el gerente, todos personal laboral. El único funcionario que hay, destinado por el ayto para garantizar el respeto a las normas administrativas, ha entrado en el juego e instruye las sanciones con total parcialidad hacia los intereses de la mafia (perdón, pero es que no se me ocurre otro nombre) que controla el chiringuito. En mi caso tengo constancia de que han manipulado pruebas para acusarme falsamente. Incluso se han sacado un testigo falso de la chistera. Le presento al instructor pruebas de que la acusación contra mí está apoyada en pruebas falsas y un falso testigo y, en vez de investigar ese testigo y esas pruebas falsas, sigue adelante como si no hubiera visto mis pruebas (que son aplastantes). Total falta de neutralidad. Si lo hubiera visto en una película habría creído que exageraban incluso para ser una obra de ficción. Creo que por justicia debería ganarlo en lo social, pero con los jueces nunca se sabe. Quizá la única solución para este tipo de abusos sea que, ante una sanción que luego es levantada en la jurisdicción de lo laboral, esa misma sanción la tenga que soportar el instructor y quizá también la persona que haya promovido el expediente. Así se lo pensarían dos veces antes de hacer acusaciones falsas. Pero mientras disparen con pólvora del Rey, estamos en un estado totalitario disfrazado de democracia.
  • José Luis
    Si la suspensión es por días computan todos, ya que los descansos se considera un todo junto con la jornada laboral semanal o mensual, según el cálculo de ésta. La discapacidad me temo que poco tiene en este caso que ver, aunque siempre puede ablandar al juez. Una vez cumplida la "medida", normalmente se producirá la reincorporación (salvo que esté prevista la posibilidad de su prórroga), si bien quedará pendiente de la posterior sanción disciplinaria que pueda ser impuesta tras el correspondiente expediente (que abonará la ya cumplida), así como las consecuencias anejas previstas en la legislación específica (pase a otra situación administrativa por la pérdida de destino, dependiendo de la gravedad de la falta cuya comisión se le atribuye) y derivadas de las propias circunstancias personales, que habría que conocer. En cualquier caso, se trata de cuestiones complejas que hay que estudiar al detalle por si hubiera algún motivo para recurrirla, solamente si no concurriera alguno de los elementos del presupuesto normativo habilitante para acordar la medida, ya que la discrecionalidad es muy amplia y no se tienen en cuenta los derechos constitucionales a la presunción de inocencia etc.., que, como digo, aquí no rigen. Por otra parte, la medida cautelar puede ser el menor de sus problemas, ya que probablemente se le instruirá el oportuno expediente disciplinario con las consecuencias que puedan derivarse del mismo, además, requerirá del posterior seguimiento por si fuera necesario instar la reincorporación, de no producirse ésta. Por ello, lo mejor es que acuda a un abogado laboralista especializado en la rama funcionarial. A menudo han llegado a mí clientes preguntando lo que se les iba a cobrar en el despacho y tras examinar su caso, veo que han perdido una ayuda por su desconocimiento y pasividad que les va a suponer (y les está suponiendo sin ser conscientes de ello) un perjuicio económico de tal magnitud que al lado suyo la minuta es irrisoria. Además, tras acudir a la primera consulta se puede pedir presupuesto. También tiene la opción de acudir a su sindicato si pertenece a alguno, sus abogados suelen ser también personas preparadas y con mucha experiencia en estos temas, pero procure que les atienda uno directamente (pida que le den consulta, si es afiliado le corresponde este derecho) y no se fíe de lo que le diga el sindicalista de turno.
  • Antonio Castro Hornero
    Me han aplicado una sancion con suspensión de funciones por un periodo de 120 dias , sancón injusta al entrometerse en mis funciones coo maestro de primaria, en situacion de destino provisional. En el matrimnonio los ascendientes, padre y madre somos grandes discpacitados , sensorial mi esposa 55% , y quien suscribe fisico 65%. Puede el juexz decretar la suspension cautelar. Cumado cumpla estos 120 dias de sancion, en todo caso, ¿que pasará? ¿ Los fines de seamana y festivos también suman? Contestarme, por favor, a la mayor brevedad
  • José Luis
    Lo que ocurre es que el ámbito de discrecionalidad es tan amplio que cabe cualquier decisión, sucede igual con la suspensión de funciones por haberse incoado expediente disciplinario o hallarse imputado sumarialmente. El Estado de Derecho y los derechos constitucionales a la presunción de inocencia y a la tutela judicial efectiva brillan por su ausencia, como los de legalidad, tipicidad, seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y el control judicial de la potestad administrativa.
  • LuisaGC
    Después de leer varios centenares (no exagero) de resoluciones cautelares, tengo la impresión (seguramente desacertada) de que la Sala de Valladolid (y otras) ocultan cuidadosamente los verdaderos motivos por los que suspenden una sanción sí y otra no, dependiendo no se sabe de qué, y -lo que es más sorprendente- utilizando idénticos los mismos fundamentos para lo uno que para lo otro. No creo que tenga nada que ver con la circunstancia de que se trate, en algunas ocasiones, de casos "mediáticos", en los que la prensa pide poco menos que la cabeza del funcionario en una bandeja de plata. No creo que tenga nada que ver, pero personas mal pensadas -entre las que no me cuento- podrían llegar a esa conclusión.

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