¿Estamos valorando adecuadamente el papel de la potestad normativa local?: a propósito del reglamento orgánico municipal

1. El Reglamento Orgánico Municipal como Estatuto Local

Es suficientemente conocido que el reglamento orgánico municipal (en adelante ROM) es el resultado más genuino, junto a las ordenanzas fiscales en ese concreto ámbito, del ejercicio de su potestad reglamentaria y, sin lugar a dudas, constituye la manifestación más importante de la capacidad de autoregulación de los mismos siendo inherente al propio principio de autonomía local como se han encargado de recordar, entre nosotros, destacadamente algunos autores (EMBID, VELASCO o GALÁN).  Obvio resulta aclarar que la potestad normativa local no finaliza ahí y, como es notorio, se extiende a otros ámbitos como el urbanismo o la prestación de servicios públicos entre otros, que también contemplan manifestaciones específicas de esta potestad normativa local, pero ciertamente, y en lo que se refiere al Reglamento Orgánico, puede decirse que es, como ha sido reiteradamente proclamado por la jurisprudencia, la más clara expresión del principio de autonomía local entendido éste como la capacidad que tiene un municipio para autorregularse y autoorganizarse (STC 104/2000, de 13 de abril y SSTS de 20 de mayor de 1988 y de 9 de febrero de 1993).

Y es que la autonomía local reconocida a los municipios en el artículo 137 de la Constitución Española incluye, entre sus contenidos, la posibilidad de dotarse de una organización y funcionamiento propios en los términos establecidos por la legislación básica estatal y la normativa autonómica de aplicación

La Carta Europea de Autonomía Local, ratificada por el Gobierno de España mediante instrumento de 20 de enero de 1988 (que entró en vigor en nuestro Estado el 1 de Marzo de 1989) y que, por aplicación del artículo 93 CE, forma parte del bloque de constitucionalidad y obliga a que la legislación básica del Estado, y lógicamente la autonómica que sea de aplicación, haya de ser interpretada a la luz de su contenido en sus artículos 3.1 y 6.1 definen la autonomía local y determinan su contenido atendiendo siempre a la capacidad del municipio para la gestión de sus asuntos públicos con posibilidad de adaptarlo a sus necesidades específicas y permitiendo una gestión eficaz.

De esta forma, la doctrina más atenta ha conferido al ROM el carácter de un verdadero Estatuto Local, denominación que inclusive se recogía en el Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y Administración Local y cuyo contenido sería, al tenor de esa norma non nata, la regulación de la “organización y funcionamiento, de los órganos complementarios, los órganos y procedimientos de participación ciudadana y los principios y criterios esenciales de los órganos integrados en el ámbito del ejecutivo local”.

Como proclama la reciente normativa extremeña de garantía de la autonomía local (también la vasca), la autonomía política municipal comprende, en todo caso, el ejercicio de potestades normativas para satisfacción de los intereses de la ciudadanía y ordenación de los diferentes sectores o ámbitos de actuación del poder público municipal, así como la organización y gestión de los órganos de gobierno y de la administración, la planificación y gestión territorial, la asistencia y prestación de servicios a las personas, la política y gestión del personal al servicio de la administración local, la gestión patrimonial y la administración y gestión de los recursos públicos de la Hacienda municipal.

La cuestión, sin embargo, es la respuesta a una pregunta que no es otra sino si los municipios están haciendo un uso adecuado y útil de esta potestad normativa local. Y la respuesta, ya puede adelantarse, ha de ser mayoritariamente negativa. La desidia y la actitud acomodaticia de la mayor parte de los municipios de nuestro país que optan, o por mal copiar reglamentaciones de otros municipios, ajustarse a modelos tipo establecidos por las asociaciones de municipios, reproducir disposiciones del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales de 1986 (actuación vedada por la Sentencia del Tribunal Constitucional, Sala Primera, 341/2005, de 21 de diciembre de 2005), etc. no es, como vamos a razonar seguidamente, la mejor de las opciones.

2. La posición ordinamental del Reglamento Orgánico Municipal

De más está referirnos a la singular posición de las Ordenanzas y Reglamentos municipales en el conjunto del ordenamiento jurídico, donde el clásico principio de jerarquía normativa ha de ser contextualizado, reinterpretado y adaptado a las exigencias de una potestad reglamentaria municipal, con legitimación democrática directa, y con amplias bases constitucionales a la que el propio Tribunal Supremo (STS de 22 de mayo de 2015, rec. 2433/2013), siguiendo una importante jurisprudencia reiterada, y a diferencia de los reglamentos estatales o autonómicos, reconoce su carácter singular y su vinculación negativa respecto del principio de legalidad por lo que afirma que:

“cualquier decisión sobre las competencias municipales no puede sustentarse sobre el criterio de la «vinculación positiva», es decir, que un ayuntamiento sólo tiene competencia normativa cuando la misma ha sido atribuida por una norma legal, en un determinado ámbito material de la actuación administrativa. Tal es su vinculación al principio de legalidad. Sin que pueda dictar, por tanto, una ordenanza en ese ámbito sectorial sin dicha habilitación previa. Ahora bien, la jurisprudencia mas reciente de esta Sala se ha inclinado por el criterio de la «vinculación negativa», en virtud del cual la competencia normativa de las entidades locales no precisa de una específica habilitación legal en cada ámbito sectorial en el que, como ahora sucede, se dicta la ordenanza, siempre, claro está, que no esté excluida dicha competencia y que no contravenga la correspondiente legislación, estatal o autonómica, que resulte de aplicación”.

Es decir, no es válido en el ámbito local, el criterio de la «vinculación positiva», es decir, que un ayuntamiento sólo tiene competencia normativa cuando la misma ha sido atribuida por una norma legal, en un determinado ámbito material de la actuación administrativa. La competencia normativa de las entidades locales no precisa de una específica habilitación legal, como ha puesto de manifiesto FERNÁNDEZ-MIRANDA, en cada ámbito sectorial en el que se ejerza la potestad normativa local siempre que no contravenga la correspondiente legislación, estatal o autonómica, que resulte de aplicación.

Y es que, como con razón ha argumentado CAAMAÑO, la vieja y tradicional tesis en virtud de la cual no hay autonomía política sin potestad legislativa resulta difícilmente sostenible en los ordenamientos jurídicos actuales que han abandonado una compresión jerarquizada y formal por otra de corte estatutario y competencial (más ajustada a las demandas de la globalidad), mediante la que se reconocen diversos centros normativos, democráticamente legitimados, que interaccionan entre sí, y que se relacionan en términos de aplicabilidad normativa, primacía, supletoriedad y subsidiariedad.

Bien es cierto que la posición ordinamental del ROM, entendido como lo había sido tradicionalmente, quedó severamente afectada inicialmente con la STC 214/1989, de 21 de diciembre, que como se sabe declaró la inconstitucionalidad de determinados preceptos de la Ley de Bases de Régimen Local, y muy específicamente, declaró la subordinación del ROM, en lo que se refiere a materia organizativa, a la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas que fuere de aplicación.

Pero esto no es todo. Si, como hemos expresado, la capacidad y el alcance de esa norma autónoma municipal se vio reducida con esa doctrina del Tribunal Constitucional cuando menos discutible por un sector muy relevante de la doctrina científica (PAREJO ALFONSO), no es menos cierto que también se dotó de prevalencia a los reglamentos organizativos dictados por las entidades locales en ejercicio de su facultad de autoorganización sobre las demás disposiciones estatales que no ostentaban carácter básico, entre las que se encuentran muy específicamente en lo que a este comentario se refiere el ROF estatal. Tales normas estatales no básicas vendrían a ocupar una posición subordinada y complementaria con respecto a los reglamentos orgánicos municipales de suerte que el ROM no está subordinado a las determinaciones del ROF de 1986. Y es más prevalece sobre éste. Orden de prelación que ha sido acogido por la Sala Tercera del TS en numerosas sentencias (entre otras muchas puede verse la STS de 17 de marzo de 2009, rec. 926/2007) y que de ser ejercida rechazando la aplicación del ROF, de nuevo a título de ejemplo, permitiría superar algunas deficiencias del funcionamiento de las renuncias de Alcaldes y Concejales y los consiguientes episodios “líricos” a los que, con demasiada frecuencia, hemos de asistir.

Pero no es esto solo, con ser sumamente relevante, sino que, como a continuación veremos, el Reglamento Orgánico Municipal se ha convertido en un instrumento imprescindible para el quehacer diario de la vida municipal. Y no solo organizativamente. En efecto, tanto la normativa estatal como la autonómica hacen continuos llamados a la labor normativa local y, en lo que afecta a esta reflexión, a la regulación que ha de contener un ROM.

3. ¿Por qué es conveniente, y casi imprescindible, disponer de un Reglamento Orgánico Municipal bien concebido y adaptado a la legislación vigente?

Tras la legislación local postconstitucional, disponer de una norma local como el ROM, o no dictar norma organizativa y de funcionamiento alguna, y con ello acogerse a la normativa supletoria estatal existente, se habían considerado opciones igualmente válidas y acordes con el ejercicio de la autonomía local lo que, sin duda, había impulsado esa desidia de la que nos hacíamos eco. Ciertamente esta última opción tenía ventajas, entre otras, el amplio conocimiento general de su contenido, y una abundante interpretación jurisprudencial y doctrinal de ésta, que facilitaba su aplicación. El otro fiel de la balanza, sin embargo, estaba en su clamorosa falta de idoneidad para dar respuesta a la problemática singular de los más de 8.000 municipios existentes con sus propias peculiaridades físicas (turístico, de montaña, área metropolitana, capital de provincia, rural, insular, muy grande, muy pequeño, con mucha población extranjera, etc.), pero también institucionales. Estas últimas tan importantes como aquellas sino más.

La situación, sin embargo, ha mutado. Si bien es cierto que la normativa estatal básica en materia de régimen local todavía permitiría amparar esa anomia normativa, también lo es que alguna normativa autonómica de régimen local ha ido estableciendo su carácter preceptivo en determinados municipios con lo que las   opciones han quedado reducidas y la no regulación ha quedado vedada en éstos (Comunidad Valenciana).

Pero es que, con independencia de su previsión obligatoria o no, la legislación, como decimos estatal o autonómica, demandan su ejercicio. También la propia jurisprudencia. Cómo botón de muestra puede verse como la STC 20/2011, 6 de febrero, que estableció que los concejales no adscritos tienen derecho de voz y voto en las Comisiones Informativas, se encargó de recordar que el ejercicio de ese derecho de participación habría de ejercerse respetando la necesaria proporcionalidad. Y esta, seguía argumentando el Tribunal, se habría de asegurar en los respectivos Reglamentos Orgánicos para que no se produjese una sobrerrepresentación.

Volvamos, sin embargo, a las normas. Pues bien, cuestiones tales como el estatuto de los concejales (con especial atención a los concejales no adscritos), el funcionamiento de los órganos municipales necesarios de la legislación de régimen local, en particular el desarrollo de las sesiones plenarias, las sesiones telemáticas y las relaciones Pleno y Alcalde,  el régimen jurídico de otros órganos municipales, que la normativa contempla como complementarios o las bases de la organización administrativa municipal y de los entes descentralizados dependientes del ayuntamiento ya merecerían una reflexión a fondo.

Pero hay más y las posibilidades son más amplias de lo que el contenido tradicional de estos reglamentos podría sugerir. Desde este punto de vista, ya se trate de las normas procedimentales comunes (LPAC) que habilitan a éste para establecer especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar, o la propia  regulación de la tramitación de Convenios, ya sea para dar cumplida respuesta a la regulación de las nuevas fórmulas de participación ciudadana establecidas por el conjunto de la normativa autonómica recientemente dictada, es sumamente conveniente valorar la idoneidad de las normas autónomas de que disponemos en cada municipio. Igual podría decirse de las cuestiones derivadas de la legislación contractual pública y su aplicación a la entidades locales (DA segunda LCSP).

Inclusive materias como la transparencia o el buen gobierno, con especial atención a la responsabilidad administrativa de cargos electos que sin esa regulación por el ROM queda huérfana y sin posibilidad de exigencia, la dirección pública (a pesar de lo previsto en la STS de 17 de diciembre de 2019, rec. 2145/2017 comentada aquí), los procedimientos de selección de personal en órganos y entidades públicas dependientes, y un largo etcétera de cuestiones que exigen una “buena regulación” hoy resultan carentes de la misma.

Todo ello sin contar aquellas materias conflictivas algunas ya apuntadas que encontrarían un mecanismo adecuado de solución en estos. Si viz pacem para bellum (si quieres la paz prepárate para la guerra) establece la máxima latina mal atribuida a Julio Cesar. Pues bien, no realizar y omitir la obligación de contar con una norma adecuada de organización y funcionamiento en momentos en que puede hacerse, ha sido determinante, a título de ejemplo, para dificultar la resolución de las múltiples cuestiones que la fragmentación del espacio político municipal ha planteado sobre el ejercicio de la función de gobierno -y de la oposición- en los denominados “gobiernos en minoría” o, por poner otro ejemplo, las que se derivan de la capacidad de actuación de los “gobiernos en funciones”.  Me temo, sin embargo, que seguiremos sin tomar nota.