La reforma de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa que se avecina (I)

“Las leyes inútiles debilitan las necesarias”

(Montesquieu, 1689-1755)

Dicen que en los tiempos que corren, donde falta el dinero y la palabra austeridad es la más oída, los que no saben muy bien cuál es el rumbo a seguir justifican su actuación en la continua elaboración de reformas legislativas –con el pretexto, cómo no, de la eficiencia-. Otros apuntan a que estar en el detalle de la modificación concreta hace que perdamos de vista otras reformas del derecho de mayor calado como son el régimen de tasas y la reforma del Consejo General del Poder Judicial.

Lo que nos ocupa en esta entrada son la reciente “Propuesta de Anteproyecto de la Ley de Eficiencia de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y su correspondiente Informe explicativo, ambos elaborados por la “Comisión general de codificación sección especial para la reforma de la Ley de la jurisdicción-contencioso administrativa”. Sin perjuicio de que en una posterior entrada examinemos las concretas modificaciones que se prevén en este anteproyecto, dedicaremos este primer análisis a dar nuestra visión al respecto de una manera más general.

Lo primero que queremos poner de relieve es el hecho de que la propuesta inicia con una mención al art. 31.2 CE que establece que la ejecución del gasto público responda a los principios de eficiencia y economía. Sin embargo, nos parece cuanto menos desatinado mezclar eficiencia con el control que los Tribunales de justicia tienen que ejercer en última instancia de los actos de la Administración, que engarza directamente con el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva que tiene cualquier ciudadano. Aludir al art. 31.2 CE para reducir el contenido de los derechos que la CE otorga a los ciudadanos en sus arts. 24 y 106 nos parece que es, desde luego, un despropósito. Igualmente y por esta vía, con la eliminación de estos derechos, eliminaríamos el problema.

Llama la atención que se dediquen, nada más y nada menos, que 64 páginas para explicar la propuesta y que la propuesta en sí, es decir, el anteproyecto, tenga una exposición de motivos de 27 páginas. Quien no haya leído aun la propuesta de anteproyecto de ley podría perfectamente pensar que se trata de una reforma sin precedentes porque, de lo contrario, no se entiende tan barroca y extensa explicación.

Sin embargo, la Propuesta contiene 23 artículos y 8 disposiciones que vienen a modificar determinados preceptos de la LRJPAC y,  fundamentalmente, la LJCA.

No aparece a lo largo de tan extensa exposición de motivos referencia alguna a lo que los ciudadanos piensan de la administración y de la revisión que los Juzgados y Tribunales hacen de su actuación en la que, al fin y al cabo, son una de las partes interesadas por ser, precisamente, quienes inician los procedimientos contencioso-administrativos en la mayor parte de los casos. Sin embargo, lo que sí se dedica es bastantes páginas a sistemas jurídicos tan diferentes como el americano o el anglosajón. No es momento de discutir si el ordenamiento jurídico continental es mejor o peor que el anglosajón pero lo que no ofrece discusión es el hecho de que son tan diferentes que las comparaciones que contiene la propuesta hay que tomarlas con cautela. No sólo por las diferencias jurídicas sino también por la distancia que existe entre la sociedad anglosajona y la española.

Precisamente, lo que queremos poner de relieve en esta entrada es la necesidad de que las reformas lleguen a través de los ciudadanos y no a “golpe de ley”. Es decir, entendemos que los esfuerzos deberían ir dirigidos a conseguir que se cumpla la normativa vigente antes que aprobar una modificación de ella para conseguir ese deseado cumplimiento.

La primera pregunta que debería haberse hecho el Ministerio de Justicia es: ¿exactamente, qué problema tiene la ciudadanía con la Administración y con la revisión de sus actos por los Juzgados y Tribunales? Así, a bote pronto, a nosotros se nos plantea uno que en la reforma ni está: la ejecución de las sentencias. No es fácil que cuando se obtiene un fallo favorable y la Administración tiene que hacer algo, se haga. A menudo, los que estamos en este ámbito, comprobamos con amargura cómo el Juzgado de lo contencioso-administrativo correspondiente termina aburriendo, dirigiendo escritos de un órgano a otro que terminan por hacer buena aquella frase que decía “pleitos tengas y los ganes”, poniendo en evidente entredicho el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva.

No estaría mal que el Gobierno abriera un debate amplio entre todos los sectores afectados: operadores jurídicos, empleados públicos, miembros de la magistratura y ciudadanía –a través de encuestas o consultas- para poner encima de la mesa los datos que permitan conocer de la forma más aproximada posible cuál es el estado de la cuestión. Decir cuántos recursos hay interpuestos en España, como hace la exposición de motivos de la propuesta, no es poner sobre la mesa el estado de la cuestión.

Este acto de transparencia crearía, ya de por sí, un clima de confianza entre todos los afectados y de buena voluntad a la hora de ver cómo se resuelve un problema, aportando cada uno de los implicados su solución al problema.

Formulado el problema, con su debate y sus propuestas de solución, se crea un clima de opinión favorable a que las metas y objetivos se alcancen. Y ello porque los hábitos de una Administración Pública, en la que trabajan alrededor de 3 millones de personas, y de una ciudadanía entera, no se cambia con una publicación en el BOE, que ni siquiera se vende en los kioscos. Hay que establecer estrategias de comunicación adecuadas y crear un clima de opinión que movilice a la sociedad –ciudadanos, empleados públicos y autoridades- que es quien adquiere los compromisos para cambiar y que favorecerá la consecución de los objetivos que se proponen.

Sin una buena política de comunicación, sin acciones claras y estrategia, es imposible que se cambie nada en los hábitos que hoy aquejan a la Administración y que padecen los ciudadanos.

Sin perjuicio de las concreciones que haremos en la entrada posterior, pongamos un ejemplo para ser más claros. Lamenta la exposición de motivos que en España existe un muy alto número de recursos contenciosos administrativos y uno de los motivos es que una parte importe de los recursos se resuelve presuntamente, es decir, por silencio administrativo negativo. Lo cierto es que la obligación de resolver de las Administraciones públicas – y la responsabilidad personal que le puede deparar a quien debió dictar el acto y no lo hizo- ya existe en nuestro ordenamiento jurídico, por lo que difícilmente se comprende cómo va a obligar la reforma a resolver si no hay una voluntad por parte de los órganos administrativos (no olvidemos que la Administración no es un ente abstracto, sino que la Administración son personas).