Impugnación de actos presuntos y su posterior resolución expresa: consecuencias procesales.

Pese a la obligación de dictar resolución expresa en los procedimientos administrativos que señala el artículo 42 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, -la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación-, resulta más frecuente de lo deseable que, frente a una reclamación o solicitud determinada presentada ante la Administración, el administrado no obtenga respuesta expresa en el plazo legalmente fijado para cada tipo de procedimiento. En estas situaciones entra en juego el conocido “silencio administrativo”, como ficción que garantiza que quien no ha visto resuelta su petición, no vea entorpecido el legítimo ejercicio de sus derechos y pueda obtener, en su caso, un pronunciamiento favorable a sus intereses.

Sucede a veces que la resolución expresa de la Administración se produce cuando el interesado ya ha acudido en auxilio de los Tribunales de Justicia, interponiendo el correspondiente recurso contencioso-administrativo; de forma que, en estos casos, nos encontramos ante dos resoluciones, una presunta y otra expresa, en relación con una misma reclamación.

Estas situaciones se producen normalmente cuando la Administración se encuentra frente a un procedimiento judicial en el que “tiene las de perder”, e intenta corregir en la medida de lo posible el efecto indeseable que siempre supone una resolución judicial condenatoria; más aún si cabe en el momento actual, en el que tras la última reforma de la LJCA, se ha establecido el criterio de vencimiento a la hora de imposición de las costas procesales. De esta forma, no resolver en plazo una solicitud administrativa puede terminar derivando no sólo en una resolución judicial de condena para la Administración, sino también en la imposición de una carga económica adicional como es tener que hacer frente a los honorarios del profesional de la parte contraria.

Llegados a este punto, el articulo 36.4 LJCA recoge las opciones que amparan al recurrente en caso de que durante la tramitación se dicte resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida: desistir del recurso inicialmente planteado, porque la resolución expresa dictada por la Administración satisfaga su pretensión; o bien pedir la ampliación del recurso contencioso-administrativo al acto administrativo posterior, para que toda la controversia se resuelva en el mismo procedimiento.

Ahora bien, en los casos en que el recurrente decide no ampliar su recurso frente a la resolución expresa de la Administración, sino impugnarla separadamente –generando así un nuevo procedimiento judicial- el pleito inicial pierde su objeto de forma sobrevenida, lo que debe dar lugar a su finalización.

Lo contrario atentaría a un elemental criterio de seguridad jurídica y economía procesal, al tramitarse dos procedimientos judiciales de forma paralela, que tendrían su origen en una misma petición o reclamación del administrado, y que podrían dar lugar a resoluciones judiciales contradictorias; con las dificultades que ello conllevaría de cara a la ejecución de los pronunciamientos que pudieran dictarse.

Sobre este punto se ha pronunciado expresamente el Tribunal Superior de Justicia de Murcia en su Sentencia núm. 683/2004, de 19 noviembre, en un caso en que la parte recurrente no sólo no desistió del procedimiento que había quedado carente de objeto por haberse pronunciado con posterioridad la Administración de manera expresa sino que, además, ni siquiera había recurrido la nueva Resolución del Ayuntamiento. En concreto, la Sentencia se pronuncia en los siguientes términos:

“(…) La primera cuestión a resolver, antes de examinar en su caso la de fondo, sin embargo consiste en determinar si el recurso debe ser desestimado por haber perdido su objeto, como alega la Administración local demandada (…) La actora no hace mención alguna en la demanda a dicho Decreto del Concejal Delegado de Infraestructuras, ni pide su nulidad. Tampoco se refiere, ni en éste escrito, ni en el de conclusiones, al motivo de oposición que formula el Ayuntamiento por dicha causa. Por tanto no cabe más que desestimar el recurso por haber perdido su objeto, ya que el acto presunto inicialmente impugnado en el escrito de interposición del recurso, ha sido sustituido por otro expreso, que ha quedado al margen del proceso, al haber eludido la actora someterlo a control jurisdiccional.

Procede recordar al respecto que el art. 36.4 de la Ley 29/98 establece que: 4. Será asimismo aplicable lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo cuando en los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra actos presuntos la Administración dictare durante su tramitación resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida. (…)

En definitiva el art. 36.4 da dos opciones al recurrente, si discrepa de la resolución expresa: solicitar la ampliación del recurso o desistir del recurso inicialmente interpuesto y recurrir la resolución expresa, sin que en el presente caso la recurrente haya utilizado alguna de ellas, ya que ni ha desistido del recurso inicial frente a la desestimación presunta, ni ha interesado la ampliación del presente recurso a dicha resolución expresa, que como decíamos ha quedado al margen del proceso.”

De esta forma, al amparo de lo previsto en el artículo 36 de la LJCA, viene a constituir una “carga procesal” de la parte recurrente la ampliación de su recurso frente al acto expreso, pues en otro caso el mismo devendría firme y consentido.

Esta carga procesal de impugnar el nuevo acto expreso, producido con posterioridad a la desestimación presunta, tiene su fundamento en el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa. En esencia, el carácter revisor se asienta sobre el principio de que la Ley otorga potestades a la Administración que le permiten dictar disposiciones generales y actos que se presumen válidos y eficaces (art. 57.1 ley 30/1992). Esa presunción, que constituye una verdadera prerrogativa para satisfacer los intereses generales, tal y como recoge el principio constitucional del art. 103.1 CE, traslada al administrado la carga de impugnar judicialmente los actos para deshacer sus efectos, carga que conlleva la de motivar la nulidad y la de probar los hechos constitutivos del derecho del impugnante. El proceso administrativo sirve al enjuiciamiento de la actividad administrativa, por lo que gravita en torno a un acto o disposición cuya nulidad se pretende. Por ello, carece de sentido procesal mantener la pretensión de revisión judicial de un acto presunto que ya ha quedado superado por otro posterior y que ha supuesto su desaparición de la esfera jurídica, siendo este último acto expreso el que ha de ser objeto de revisión jurisdiccional.

Por otro lado, ha de valorarse en cada caso el contenido de la resolución expresa, con el objeto de determinar si la misma puede dar lugar a la pérdida sobrevenida del objeto del recurso. Es decir, ha de analizarse si el acto expreso modifica realmente el contenido de la resolución presunta: en efecto, no es lo mismo que la Administración se limite a confirmar, de forma expresa, y sin mayor motivación, lo que ya está desestimado por silencio; que la resolución dictada expresamente altere el contenido del acto presunto.

En este sentido, numerosa jurisprudencia analiza los casos en que procede considerar que el procedimiento carece de forma sobrevenida de objeto. Las Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2003 y 27 de enero de 2005, entre otras, se pronuncian en los siguientes términos:

“(…) este Tribunal ha recordado en sus recientes sentencias de fechas 19 y 21 de mayo de 1999, 25 de septiembre de 2000, 19 de marzo y 10 de mayo de 2001 y 10 de febrero y 5 del corriente mes y año, que la desaparición del objeto del recurso ha sido considerada, en muchas otras, como uno de los modos de terminación del proceso contencioso administrativo; tanto cuando lo impugnado eran disposiciones generales, en que la ulterior derogación de éstas, o su declaración de nulidad por sentencia anterior, ha determinado la desestimación del recurso, no porque en su momento no estuviere fundado, sino porque la derogación sobrevenida de la norma priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real, (así sentencias de 24 de marzo y 28 de mayo de 1997 o 29 de abril de 1998); como en recursos dirigidos contra resoluciones o actos administrativos singulares, en los que se ha considerado que desaparecía su objeto cuando circunstancias posteriores les privaban de eficacia, hasta el punto de determinar la desaparición real de la controversia, (así en sentencias de 31 de mayo de 1986, 25 de mayo de 1990, 5 de junio de 1995 y 8 de mayo de 1997) (…)

La segunda de esas modalidades es la que se produce en el actual litigio, ya que la resolución desestimatoria presunta del recurso de reposición interpuesto contra la del Director de Energía y Minas denegatoria de la subvención solicitada -que es la reseñada como recurrida en el escrito de interposición del recurso-, quedó privada de eficacia en razón al contenido de otra posterior (…)”.

En similares términos, la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 2010, señala que aunque la  pérdida sobrevenida de objeto del recurso no es una causa de terminación del proceso expresamente prevista en la Ley de la Jurisdicción, sin embargo está reconocida en la jurisprudencia y es apreciada y aplicada con normalidad, cuando procede, por los tribunales.

A la vista de todo lo anterior, ambas partes, recurrente y Administración demandada, habrán de estar al tanto de las consecuencias procesales de su actuación con el fin de hacer valer de la mejor forma sus respectivos intereses en el ámbito del procedimiento judicial instado inicialmente frente a la desestimación por silencio de una solicitud.