24 Oct, 2011

La nueva regulación de las costas procesales en la jurisdicción contenciosa tras la Ley 37/2011, de 10 de Octubre, de Medidas de Agilización Procesal

La Ley37/2011, de 10 de octubre, de Medidas de Agilización Procesal, publicada en el BOE de 11 de octubre, ha supuesto un cambio en el régimen de imposición de las costas en el orden Contencioso-administrativo. Conforme a la anterior redacción de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA), en la primera o única instancia regía el criterio de la temeridad o mala fe. La reforma ahora operada ha cambiado el criterio por el del vencimiento, pero con un importante matiz, el Juez o Tribunal puede no imponer las costas si aprecia que el caso presenta serias dudas de hecho o de Derecho, lo que deberá ser razonado o motivado expresamente al adoptar tal decisión.
Para comprender el motivo de la reforma en materia de costas es preciso conocer cuál ha sido la evolución que ha experimentado la jurisdicción Contencioso-administrativa y en qué medida ha contribuido a ello la regulación en materia de costas procesales. Hace ya más de diez años que comenzaron a funcionar los Juzgados de lo Contencioso-administrativo. Hasta ese momento, la primera y única instancia estaba formada por los Tribunales Superiores de Justicia y la AudienciaNacional, esta última para concretas y específicas cuestiones por razón del territorio. Por tanto, excepción hecha de este último órgano jurisdiccional, en los Tribunales Superiores de Justicia se residenciaba la resolución de todo tipo de cuestiones concernientes a la Administración Pública, y todo ello tramitado por los cauces del Procedimiento Ordinario, poco ágil para asuntos de pequeña enjundia. Todo esto derivó en el absoluto colapso de los Tribunales Superiores de Justicia, que podían tardar cuatro o cinco años en resolver los asuntos.
La puesta en marcha de los Juzgados hizo pensar que ese colapso mitigaría en alguna medida. Cierto que por aquel entonces las competencias cuyo conocimiento le correspondían a los órganos unipersonales eran reducidas, pero desde luego implicaba un alivio. Los años sucesivos, con las modificaciones introducidas en el artículo 8 dela LCJA, incidían en este propósito, al aumentar el tipo de asuntos cuya competencia correspondía a los Juzgados. Sin embargo, a pesar de que hoy los Juzgados conocen de un buen número de asuntos, no sólo no se ha reducido el retraso que padecen los Tribunales Superiores de Justicia, sino que también es considerable el que corresponde a los primeros.
Según la exposición de motivos de la Ley37/2011, “el número de asuntos ingresados en todas las jurisdicciones durante el año 2009 ha tenido un crecimiento cercano al 33 % con relación al número de asuntos ingresados 10 años antes”, aumento de la litigiosidad que se atribuye a “la confianza cada vez mayor que los ciudadanos depositan en nuestra Administración de Justicia como medio para resolver sus conflictos y pretensiones”. Sin entrar a discutir esta última afirmación, creemos que además, el ámbito Contencioso-administrativo presenta sus propias particularidades derivadas del régimen de imposición de las costas conforme al principio de temeridad o mala fe, pero especialmente de la aplicación que de este criterio se ha venido haciendo por los Juzgados y Tribunales.
A nuestro modo de ver, la imposición de las costas en el orden jurisdiccional Contencioso-administrativo se debe producir en aquellas situaciones en que fáctica y jurídicamente el asunto está claro desde un principio. A esta solución se podría haber llegado con la anterior regulación, si se hubiera llevado a cabo una interpretación más estricta de qué constituye temeridad o la mala fe. Pero el automatismo con el que se resolvía no imponer las costas, ha obligado al legislador a intentar llegar al mismo punto de otro modo, construyendo la oración por pasiva. Es decir, imponiendo el criterio del vencimiento, pero permitiendo que mediando dudas de hecho o de Derecho, puedan no imponerse.
Lo cierto es que el automatismo con el que se resolvía no imponer las costas ha contribuido, por un lado, a que el particular se anime a acudir ala Administraciónde Justicia, por el escaso riesgo de que se impongan, y por otro a quela AdministraciónPúblicaen ocasiones porfíe en posturas de dudosa legalidad por idénticas razones.Y esto es lo que se pretende combatir con esta reforma. Sucede, sin embargo, que la introducción del criterio del vencimiento sin más hubiera sido tremendamente injusta, por ahondar en el desequilibrio que media entre el particular y la Administración, que no sólo ejerce potestades, sino que cuenta con unos medios que, salvo contadas excepciones, no están a disposición de los particulares. Por este motivo cobra especial importancia la posibilidad de no imponer las costas si existen “serias dudas de hecho o de Derecho”, posibilidad de la que se debe hacer uso evitando caer ahora en el automatismo de imponer las costas en los casos de vencimiento.
Entendemos que existen multitud de casos en que dos interpretaciones o soluciones jurídicas a un conflicto son posibles, y en tales casos corresponde al tribunal su resolución, pero sin imposición de costas. De lo contrario, el resultado sin duda será la disminución de la litigiosidad, pero a costa de desalentar al particular en la defensa judicial de sus derechos, situación de la que claramente se beneficiarála AdministraciónPública, que se haría fuerte en el sostenimiento de su posición a sabiendas de que el recurso a los Tribunales es una opción de riesgo.
De lo que estamos seguros es que la nueva regulación comportará cambios importantes, pues no se acudirá por los particulares con tanta ligereza a la jurisdicción Contencioso-administrativa, pero en lo que respecta ala Administración, mucho nos tememos que el temor a la imposición de las costas no le supondrá un replanteamiento de sus posiciones, salvo casos de especial relevancia, que desde luego no son los que afectan al común de los ciudadanos. En definitiva, nos encontramos ante un cambio en el que la aplicación que Juzgados y Tribunales hagan de la reforma determinará su posterior carácter.