La asunción de competencias en materia sancionadora por las CC.AA y el principio de legalidad a propósito de la STC de 7 de mayo de 2012.

El artículo 25.1 Constitución establece el denominado principio de legalidad junto al de tipicidad de las infracciones tanto en el ámbito penal como administrativo sancionador. Y ese principio de legalidad en materia sancionadora comprende, según la doctrina del Tribunal Constitucional, tanto una garantía formal –rango legal de la norma sancionadora-, como material –necesaria preexistencia de la norma que contiene la conducta ilícita y su correspondiente sanción-. En este sentido puede verse la STC 133/1999.

Y, en el ámbito disciplinario del personal al servicio de las Administraciones Públicas el artículo 94 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por el que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público proclama el principio de legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones.

En relación con los citados principios constitucionales, la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 90/2012, de 7 de mayo, Sala Primera (BOE nº 134 de 5 de junio), ha venido a pronunciarse sobre la posibilidad de aplicación supletoria de la normativa estatal, al amparo de lo previsto en el artículo 149.3, cuando la Comunidad Autónoma respectiva ha asumido y ejercido la competencia exclusiva en materia sancionadora.

Recordemos, para situar debidamente la cuestión, que según dispone el 149.3, “Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.

La cuestión presenta indudable interés y relevancia práctica, por cuanto es frecuente que las Comunidades Autónomas al aprobar la regulación de aquellas materias cuya competencia han asumido a través de sus Estatutos de Autonomía, no lleven a cabo una regulación completa e íntegra de la materia correspondiente, dejando vacíos normativos en los que entra en juego el relevante pronunciamiento del Tribunal Constitucional, sobre todo si, como es el caso presente, estamos tratando del ejercicio de una potestad sancionadora.

En el caso de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el Texto Refundido de la Ley de Función Pública establece, en su artículo 1.3, que “Los preceptos de la presente Ley serán de aplicación al personal docente al servicio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en aquellas materias que nos se encuentren reguladas por normas básicas del Estado, ni por las específicas dictadas por la Administración Pública de la Región de Murcia en el marco de sus competencias”

 Y en los artículos 84 y siguientes del referido texto legal se regula el régimen disciplinario aplicable a sus funcionarios, estableciendo únicamente el régimen de faltas muy graves aplicable a los funcionarios autonómicos.

Ningún precepto legal del citado Texto Refundido se ocupa de determinar qué conductas constituyen infracciones graves o leves, y que sanciones pueden imponerse, en su caso, por la comisión de hechos previamente tipificados mediante norma con rango legal.

En esta situación, cabe plantearse de qué forma habría que completar, si fuera el caso, esta falta de regulación por parte del legislador autonómico. Y lo que viene precisamente a confirmar la señalada Sentencia del Tribunal Constitucional es que la falta de predeterminación de la ilicitud de una conducta no es un defecto que deba resolverse o una laguna que sea preciso colmar porque en ausencia de esa predeterminación no cabe reproche formalizado alguno.

Y es que, según la citada doctrina constitucional, cuando el legislador autonómico, al ejercer una determinada competencia, no tipifica una concreta conducta, no hay lagunas sino actuaciones lícitas que no pueden ser objeto de represión jurídica. Por lo que no es el particular  quien debe padecer las consecuencias de una deficiente, incorrecta o incompleta tipificación llevada a cabo por la correspondiente normativa autonómica –en este caso, el Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Función Pública-, por aplicación del artículo 25 de la Constitución:

“Además, la aplicación de Derecho supletorio ha de partir de la constatación de la existencia de una laguna, de un vacío de regulación, que no existe cuando falta la tipificación de una concreta conducta pues, en tales casos, no hay laguna jurídica alguna habida cuenta de que no existen conductas materialmente merecedoras de castigo en defecto de regulación legal al respecto.

La falta de predeterminación de la ilicitud de una conducta no es un defecto que deba resolverse o una laguna que sea preciso colmar porque en ausencia de esa predeterminación no cabe reproche formalizado alguno. En lo que ahora interesa, cuando el legislador autonómico, al ejercer una determinada competencia, no tipifica una concreta conducta, no está ejerciendo de manera incompleta sus potestades de ordenación de un determinado sector de la vida social. La tipificación de infracciones administrativas no consiste en la definición de un elenco mínimo susceptible de completarse a resultas de la valoración del reproche material que eventualmente pueda formular el aplicador del Derecho respecto de determinados comportamientos, sino la definición completa y cerrada de conductas ilícitas, más allá de las cuales no hay lagunas sino actuaciones lícitas que no pueden ser objeto de represión jurídica. Por lo demás, y frente a lo señalado por la representación de la Junta de Castilla y León, por muy razonable o lógica que pueda parecer la tipificación de ciertas conductas, no es el particular, en este caso una persona jurídica, quien deba padecer las consecuencias de una deficiente, incorrecta o incompleta tipificación de las mismas por exigencia del art. 25.1 CE.”

En atención a la claridad de lo resuelto por el Tribunal Constitucional,  es evidente que, en el caso que estamos planteando –falta de tipificación de conductas graves y leves en la ley autonómica que regula el régimen disciplinario de los funcionarios de la Región de Murcia-, como sucede con otras normas autonómicas, no cabe acudir a otra disposición estatal para subsumir la conducta realizada por el funcionario autonómico y sancionarlo –ni siquiera al Estatuto Básico del Empleado Público, que no sería de aplicación directa por haber normativa autonómica propia, y que sólo tipifica las conductas muy graves-.

En definitiva, en este complejo puzzle normativo que resulta del reparto competencial Estado-Autonomías pero, sobre todo, de la irresponsabilidad del legislador autonómico al regular o, mejor dicho, dejar de regular de forma completa, aquellas competencias que ha asumido como propias, no puede ser el particular, como indica el Constitucional, quien termine padeciendo las consecuencias de este dislate.