Las limitaciones a la creación de sociedades municipales: los resultados de la reforma local.

En entradas recientes de nuestro blog se ha llevado a cabo un análisis entorno al debate introducido en la agenda reciente de nuestros ayuntamientos sobre la remunicipalización de los servicios públicos locales, abordando con ellas las principales cuestiones relativas a los procesos tendentes a volver a traer al ámbito de la gestión directa los servicios municipales.

Con esta entrada abordaremos las limitaciones con las que se enfrentan las Entidades Locales (impuestas a través de la Ley 27/2013)  para llevar a cabo una remunicipalización de servicios mediante la utilización de entes instrumentales, además de exponer una serie de datos que nos permitan evaluar el impacto que está teniendo el denominado redimensionamiento del sector público local pretendido por las últimas reformas legislativas.

El preámbulo de esta norma comienza señalando que la Constitución Española ha consagrado la estabilidad presupuestaria como principio rector en todas las actuaciones que lleven a cabo las Administraciones Públicas, y por ello resulta necesario articular la adecuada aplicación en la Administración Local de los principios de estabilidad presupuestaria, de sostenibilidad financiera o de eficiencia en el uso de los recursos públicos locales. Por tanto ese principio rector es el que aparece constantemente reflejado y esgrimido en toda la reforma normativa afrontada con la Ley 27/2013, siendo uno de los objetivos básicos que persigue esta norma la racionalización de la estructura organizativa de la Administración local.

Esa racionalización de la estructura organizativa se traduce con la pretensión de llevar a cabo una reducción  del sector público local, adoptando para ello una serie de medidas que son concretadas a través de la modificación de la Disposición Adicional Novena de la Ley de Bases de Régimen Local, y que son las siguientes:

  1. Como primera medida se impide la participación o constitución de nuevas entidades instrumentales cuando la Entidad Local esté sometida a un plan económico-financiero o a un plan de ajuste, además de impedir aportaciones patrimoniales y suscribir ampliaciones de capital.
  2. En segundo lugar se obliga a sanear las entidades instrumentales existentes que se encuentren en situación deficitaria en el momento de aprobación de la Ley, y si ese saneamiento finalmente no se produce, se obliga a disolver la entidad instrumental.
  3. Por último prohibiendo la creación en todo caso de entidades instrumentales de segundo nivel, es decir, que estén controladas por otras entidades que a su vez lo estén por Entidades Locales.

El objetivo de la primera medida lo encontramos reflejado en el apartado 1º de la citada Disposición Adicional Novena y resulta claro: limitar la expansión del incumplimiento al que hubiera dado origen un Plan en esa Entidad Local, como consecuencia de su participación en la creación de una nueva entidad, anteponiendo por tanto la vuelta a una senda de cumplimiento de estabilidad, regla de gasto o de deuda pública asumible por la Entidad Local, a la posible constitución, adquisición o incluso participación en nuevos entes instrumentales.

La Ley 27/2103 no sólo ha limitado la creación de nuevos entes en aquellas entidades incumplidoras de los objetivos derivados de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, sino que también impide la expansión de esos objetivos a través de la realización de aportaciones patrimoniales ni tampoco con la suscripción de ampliaciones de capital a sociedades mercantiles o entidades empresariales ya existentes cuando entró en vigor la ley y que cuenten con necesidades de financiación. Solamente se introduce una excepción para autorizar esas aportaciones: que en el año inmediato anterior la entidad local haya cumplido con los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y su periodo medio de pago no supere los 30 días.

Además con respecto a las aportaciones patrimoniales a entidades públicas empresariales o a sociedades mercantiles locales, hay que resaltar que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a través de una nota informativa aclaró que dichas aportaciones patrimoniales prohibidas son las que tienen su reflejo en el concepto 850 de la estructura presupuestaria municipal, es decir, las derivadas de adquisición de acciones o de participaciones. En consecuencia cabe concluir que no entran en esta prohibición las subvenciones de explotación o aportaciones para el funcionamiento de estas entidades públicas o sociedades locales.

Con esta limitación adicional se estaría impidiendo por ejemplo que una sociedad creada antes de la entrada en vigor de la Ley 27/2013 y que en el futuro tenga problemas de financiación, pueda ver ampliada su actividad, pongamos que con una modificación de su objeto social para llevar a cabo nuevas prestaciones o servicios procedentes de una remunicipalización, siempre y cuando esos nuevos servicios llevasen implícito la necesidad de contar con una ampliación de capital de la sociedad para poder financiar esa nueva actividad de la que se va a hacer cargo esa sociedad.

Todas estas prohibiciones de expansión con nuevos entes, incluso de las aportaciones patrimoniales o ampliaciones de capital a los ya existentes, rigen durante todo el tiempo en el que el plan correspondiente, ya sea de ajuste o económico-financiero, se encuentre en vigor.

En el caso de los planes de ajuste derivados de los mecanismos extraordinarios de financiación, presentan la posibilidad de acortar su plazo de vigencia, desactivando de esta forma la prohibición sobre la creación de nuevos entes, y no es otra que la cancelación del plan mediante la devolución por anticipado de la financiación extraordinaria obtenida mediante el mecanismo habilitado por el Gobierno de España, tal y como se habilitó mediante el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.

Retomemos ahora la tercera de las medidas que mencionábamos anteriormente, que es la que impide que los entes ya vinculados o dependientes de la Entidad Local matriz, constituyan, participen o adquieran a su vez nuevos entes, lo que se conoce como entidades controladas en cascada, si bien en este caso la prohibición es total y no depende de que existan o no aprobados planes de ajuste o financieros. Como consecuencia de ello no resultará posible que una entidad dependiente de un ente local sea utilizada para que sea la encargada a su vez de crear otra sociedad o ente para que lleve la gestión de un servicio que hasta ese momento venía siendo gestionado de otra forma, normalmente mediante una de las formas de gestión indirecta.

Por tanto a la hora de remunicipalizar un servicio es absolutamente necesario conocer cómo afectan las limitaciones que plantea la nueva regulación en el sector público local, si lo que se tiene previsto por parte de los responsables municipales es la creación de un nuevo ente que les permita llevar a cabo la gestión del servicio que se pretende remunicipalizar.

Una vez analizadas las intenciones de la norma, pasaremos a continuación a comprobar la incidencia que está teniendo este nuevo marco regulador en los entes instrumentales del sector local, y todo ello según los datos que el propio Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas viene haciendo públicos a través de su Oficina Virtual.

En el momento de la entrada en vigor de la Ley 27/2013 el número de entes totalmente dependientes de Entidades Locales ascendía a un total de 2.934 entes, según el Inventario de entes del Sector Público Local que aparece en la Oficina Virtual. De ellos, un total de 2.784 son dependientes de un solo Ente público principal, mientras que 150 se corresponden con sociedades municipales cuyo capital social es mayoritariamente público pero distribuido entre más de un Ente público.

Si atendemos a la naturaleza del ente, los 2.934 entes se distribuyen de la siguiente forma:

Con respecto a los 2.874 entes que dependen de un solo ente principal, se distribuyen de la siguiente forma:

En cuanto a las 1.751 sociedades mercantiles dependientes, la mayoría de ellas un total de 1.415 equivalente al 81 % del total, son entidades dependientes de Ayuntamientos.

Además de esas 1.751 sociedades mercantiles dependientes mayoritariamente de Entidades Públicas, existían otras 287 sociedades mercantiles de composición mixta y con capital mayoritariamente privado.

Por tanto el número total de sociedades mercantiles existentes antes de la entrada en vigor de la Ley 27/2013 ascendía a 2.038 sociedades públicas.

De acuerdo con la distribución funcional realizada por parte del Ministerio de Hacienda a través del Inventario de Entes del Sector Público Local sobre 1.601 sociedades públicas que dependen de un solo ente público, el 83 % tiene como finalidad básica o bien la prestación de servicios públicos básicos o bien actuaciones de carácter económico.

Las sociedades mercantiles cuya finalidad es la prestación de servicios públicos básicos suponen el 57 % de las entidades sectorizadas anteriormente referidas, presentando la siguiente distribución según su actividad principal:

En cuanto a las sociedades mercantiles cuya finalidad son las actuaciones de carácter económico y que suponen el 26 % de las entidades sectorizadas, presentan la siguiente distribución en función del sector en donde desarrollan su actividad:

Por tanto con la identificación realizada de los sectores en donde desarrollan su actividad las sociedades públicas mayoritarias, podemos comprobar que sobre todo predominan en cuanto a su número las sociedades del sector de la vivienda y urbanismo, así como las destinadas al sector relacionado con los residuos urbanos y con el desarrollo empresarial.

Hasta aquí hemos puesto de manifiesto la dimensión del sector público local que con la regulación de la Ley 27/2013 se pretendía redimensionar. Pues bien desde la entrada en vigor de la citada Ley, y según las fechas de baja que aparecen en el inventario de entes del sector público, se han eliminado un total de 120 entes dependientes de los cuales:

En consecuencia el mayor redimensionamiento se ha producido en las sociedades públicas con 59 entes dados de baja desde el mes de enero de 2014, lo que supone una reducción de apenas un 3 % sobre las sociedades públicas existentes antes de la entrada en vigor de la reforma local.

Si tenemos en cuenta el área en donde desarrollaban su actividad los entes que ha desaparecido, obtenemos los siguientes porcentajes de reducción:

Si revisamos las comunidades autónomas a las que pertenecen las sociedades dadas de baja, encontramos que Andalucía lidera la reducción con 26 sociedades suprimidas, seguida por Cataluña con un total de 14 sociedades eliminadas.

El impacto económico esperado por la restructuración del sector local se cifraba por el Gobierno de España en una reducción de 1.400 millones de euros. Ahora bien, si consideramos los datos económicos locales publicados por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en relación con el año 2013 y la ejecución del cuarto trimestre del ejercicio 2014, el gasto total consolidado del Sector Local ha experimentado una subida de 5.700 millones de euros entre los años 2013 y 2014, por tanto en términos globales no parece que el pretendido redimensionamiento local haya dado los frutos pretendidos.

Analicemos más profundamente el gasto que pudiera estar relacionado con las aportaciones que se presupuestariamente se realizaban a los entes públicos dependientes, que normalmente vienen instrumentados a través de los capítulos de gastos 4 y 7 de transferencias corrientes y de capital respectivamente.

Los gastos en el capítulo de transferencia corrientes en el conjunto del sector local ascendieron en 2014 a 14.500 millones de euros frente a los 14.000 millones de euros en 2013. Por otra parte las transferencias de capital crecieron de los 579 millones de euros en 2013 a los 717 millones de euros en 2014. A la vista de esta evolución tampoco parece que el efecto pretendido por la Ley 27/2013 se haya visto reflejado en los gastos de estos capítulos.

Por otro lado si atendemos a los gastos por suscripción de activos financieros, entre los que se encuentran las aportaciones por constitución de sociedades, sí que se comprueba una mínima reducción, de sólo 34 millones de euros, al pasar el capítulo 8 de gastos de 520 millones de euros en 2013 a 486 millones de euros en 2014.

Lo que realmente se ha producido en 2014 con respecto a 2013 es un aumento del gasto de personal (más de 1.037 millones de euros), del gasto en bienes y servicios (más de 724 millones de euros), además de un incremento importantísimo de las amortizaciones de préstamos (más de 2.689 millones de euros) debido a las restricciones en el endeudamiento municipal impuestas a los entes locales.

A la vista de los datos que hemos expuesto podemos concluir que las medidas para el redimensionamiento del sector público local apenas están surtiendo efecto, ni desde un punto de vista cuantitativo respecto de los entes que han sido dados de baja, ni tampoco desde el punto de vista económico con una nula incidencia en el gasto consolidado del sector público local, de ahí que nos preguntemos si realmente era necesario el planteamiento de restringir la creación de figuras instrumentales para la gestión de servicios públicos en la búsqueda de eliminar los desequilibrios económicos del ámbito municipal.