La Reforma Local (III): Las modificaciones al TR de la Ley de Haciendas Locales

El artículo segundo de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local, recoge las modificaciones que afectan a tres artículos, uno de ellos nuevo, y a dos disposiciones adicionales del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo (TRLHL).

El nuevo artículo que ha sido añadido en el TRLHL se trata del 193 bis, incluido tras el que regula la situación de remanente de tesorería negativo. Con el nuevo artículo se impone a las Entidades Locales la obligación de informar al Ministerio de Hacienda, así como al pleno u órgano equivalente, sobre los derechos que se encuentren en situación de difícil o imposible recaudación, todo ello tras aplicar criterios concretos y que tienen el carácter de mínimos.

Esos nuevos límites que deben ser aplicados sobre los derechos liquidados en ejercicios anteriores al que corresponde la liquidación sobre la que se esté informando, son los siguientes:

–       Los liquidados en los dos presupuestos anteriores, se minorarán en un 25 %.

–       Los liquidados en el ejercicio tercero anterior, se minorarán en un 50 %.

–       Los liquidados en los ejercicios cuarto y quinto anteriores, se minorarán en un 75 %.

–       Los liquidados en los restantes ejercicios anteriores, se minorarán en un 100 %.

Con anterioridad a esta modificación la única referencia sobre aplicación de criterios de dudoso cobro en los derechos liquidados, aparecía en la regla 7 apartado c) de la Orden EHA/4041/2004 por la que se aprobó la Instrucción del Modelo Normal de Contabilidad Local, indicando lo siguiente:

“Corresponde al Pleno de la Corporación:

c) Determinar, a propuesta de la Intervención u órgano de la entidad local que tenga atribuida la función de contabilidad, los criterios a seguir por la entidad en la aplicación de los principios contables y normas de valoración que se regulan en esta Instrucción.

 Se deberán determinar, entre otros, los criterios para calcular el importe de los derechos de cobro de dudosa o imposible recaudación, así como los criterios para la amortización de los elementos del inmovilizado.

…”

La situación más generalizada hasta la fecha, y sobre la base de lo dispuesto en la citada regla de la Instrucción de Contabilidad, era que el pleno municipal determinase los criterios para calcular los saldos de dudoso cobro con la introducción de algún artículo al respecto en las Bases de Ejecución del Presupuesto que son aprobadas conjuntamente con los presupuestos de cada ejercicio.

A partir de la modificación introducida por la Ley 27/2013 los criterios establecidos en las bases de ejecución, en tanto que sean menos restrictivos que los ahora regulados en el TRLHL, deberán ser objeto de la correspondiente adaptación.

Como elemento a destacar sobre los nuevos criterios de dudoso cobro establecidos, es que no se realiza distinción alguna sobre la naturaleza y situación de los saldos sobre los que se aplicarán las minoraciones, toda vez que el único criterio que se ha establecido es la antigüedad del saldo.

La consideración de ese único criterio puede conllevar a una minoración excesiva en algunos saldos, ya que es frecuente la situación de derechos económicos a favor de la Hacienda Local que, aunque superen en antigüedad los dos ejercicios presupuestarios desde que se liquidaron, se encuentren en espera para poder ser cobrados del desenlace de un procedimiento judicial que se desarrollará normalmente en el transcurso de varios años, por lo que no parece razonable que por ello deban obligatoriamente pasar a tener consideración de saldos de dudoso cobro.

Por otra parte hay que tener en cuenta que los saldos de dudoso cobro influyen de una forma determinante en la obtención del Remanente de tesorería para gastos generales de un Ayuntamiento. Las proyecciones realizadas en los Planes de ajuste aprobados en los dos últimos años por los Ayuntamientos para poder acogerse a los planes de pago a proveedores, en los que se obligaba a obtener proyectados unos remanentes de tesorería positivos, se han efectuado teniendo en cuenta unos criterios para la aplicación del dudoso cobro menos restrictivos que los ahora incluidos en el TRLHL. Como consecuencia de ello muchos Ayuntamientos volverán a liquidar sus cuentas con remanentes de tesorería negativos, lo que implicará nuevos planes económicos con medidas adicionales de ajuste para absorber esos remanentes negativos.

El artículo 213 del TRLHL, dedicado al control interno ha sito objeto también de modificación, añadiéndose como novedad que los órganos del control interno, es decir, el Interventor, realicen obligatoriamente una auditoría sobre aquellas entidades dependientes de la Entidad Local que serán determinadas de forma reglamentaria.

Lo verdaderamente destacable de la modificación introducida en este artículo, es que será el Gobierno Central el que va a establecer los procedimientos y criterios que desarrollen las funciones del control interno, además de determinar los derechos y deberes tanto de los controladores como de los controlados. De esta forma sumamos a la tutela financiera, que ya viene ejerciendo la Administración del Estado, una tutela sobre el control interno de las Corporaciones Locales, lo que nos lleva a preguntarnos si realmente dicho control conserva su naturaleza interna cuando es un agente externo el que determinará en todo su contenido el marco de referencia en el que el mismo se va a desarrollar.

Está por ver, una vez que vayan aprobando las normas que desarrollen el control interno, el impacto que éstas tendrán sobre la forma en que se desarrolla actualmente la fiscalización interna en muchos ayuntamientos, y que hasta ahora habían regulado esa fiscalización a través de sus Plenos al amparo del artículo 219 del TRLHL.

La modificación del mencionado artículo 213 incluye otra novedad consistente en la elaboración por los interventores de un informe que contenga los resultados del control interno efectuado en cada ejercicio. Dicho informe tendrá carácter anual y con el contenido que las normas de control, pendientes de desarrollo e indicadas anteriormente, regulen al respecto, siendo la destinataria de esos informes la Intervención General de la Administración del Estado.

El tercero y último de los artículos modificados en el TRLHL es el 218 relativo a los informes del órgano interventor elevados a Pleno sobre las resoluciones adoptadas por la presidencia de la Entidad Local que sean contrarias a los reparos efectuados por dicho órgano, de tal forma que se desarrolla ampliamente el contenido anteriormente expresado en ese artículo.

Como primer aspecto modificado nos encontramos con que el mencionado informe debe atender únicamente a aspectos propios de la fiscalización, sin que puedan incluirse cuestiones de oportunidad sobre las actuaciones objeto de fiscalización, precisión que sin duda debe entenderse acertada, ya que efectivamente las cuestiones de oportunidad sobre las resoluciones que adopten los órganos de gobierno, deben enmarcarse exclusivamente dentro de su potestad de decidir sobre las políticas a las que se aplican los recursos económicos con los que cuenta la administración.

También se determina que el informe en cuestión debe ser objeto de un punto independiente en el orden del día de la sesión plenaria en el que se incluya, teniendo la oportunidad el Presidente de la Corporación de presentar, al mismo Pleno, un informe justificativo sobre su actuación que haya sido objeto del reparo por el órgano interventor.

Por otra parte cuando exista discrepancia con el órgano de control se ha facultado a la Presidencia de la entidad a elevar su resolución a la Administración que ejerza la tutela financiera, sin que se especifique en la modificación efectuada qué consecuencias tendrá para las partes afectadas tal actuación.

El último punto del modificado artículo 218 establece la obligatoriedad de la Intervención de remitir anualmente al Tribunal de Cuentas todos aquellos acuerdos adoptados, tanto por el Presidente como por el Pleno de la Corporación, que hayan sido contrarios a los reparos efectuados, añadiendo los informes justificativos a los que se ha hecho referencia con anterioridad. De esta forma el Tribunal de Cuentas no necesitará esperar hasta la remisión de la Cuenta General de la entidad correspondiente para conocer los acuerdos adoptados con reparos del órgano interventor, tal y como ocurre hasta ahora.

Por último la ley 27/2013 modifica la disposición adicional octava del TRLHL, referido al régimen foral vasco, además de añadir la decimoquinta como nueva disposición adicional, que permitirá incrementar en un 0,04 el coeficiente de ponderación relativo a la población, utilizado para el cálculo de la distribución del importe de la Participación en los Ingresos del Estado, para el caso de municipios que acuerden la gestión integrada de servicios municipales coincidentes y que se acredite que dicha gestión conlleva un ahorro de al menos el 10 % con respecto al que soportaría cada entidad por separado.

En definitiva quedamos a la espera de conocer la verdadera dimensión que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tiene pensada para el control interno en los Entes Locales con la reglamentación que promete la modificación realizada del TRLHL. Mientras asistiremos al impacto negativo de los nuevos criterios para la determinación del dudoso cobro en los superávits obtenidos por los Ayuntamientos en los últimos tiempos y que conducirán a más sacrificios presupuestarios para éstos.