La supresión de la paga extraordinaria de diciembre no vulnera la prohibición de irretroactividad.

Desde la publicación del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, se ha venido discutiendo acerca del alcance que debía darse a la previsión de supresión de la paga extraordinaria de diciembre de esta año a los empleados públicos. Y, siguiendo las directrices de los sindicatos, que invocan el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos, han comenzado a presentarse en los ayuntamientos multitud de reclamaciones y escritos, solicitando el pago de la parte proporcional de la paga extra de diciembre que se habría devengado.

Dejando al margen valoraciones relativas a la justicia o equidad de la medida, en esta entrada analizamos, desde un punto de vista jurídico, el Real Decreto-ley, para ponerlo en relación con la doctrina constitucional sobre la irretroactividad prohibida en el artículo 9.3 de la Constitución; y, finalmente, realizamos una valoración sobre si procede acceder a las reclamaciones formuladas.

En la exposición de motivos del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio se pone de manifiesto lo siguiente:

“Se suprime durante el año 2012 la paga extraordinaria del mes de diciembre y la paga adicional de complemento específico o pagas adicionales equivalentes del mes de diciembre.”

Y, en la misma línea, en el artículo 2º, titulado “Paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012 del personal del sector público” señala que:

“En el año 2012 el personal del sector público definido en el artículo 22. Uno de la Ley 2/2012, de 29 de junio de Presupuestos Generales del Estado, verá reducida sus retribuciones en las cuantías que corresponda percibir en el mes de diciembre como consecuencia de la supresión tanto de la paga extraordinaria como de la paga adicional o complemento específico o pagas adicionales equivalentes de dicho mes.

A partir de lo anterior, se trata de determinar si cuando el Real Decreto-ley dispone la supresión, durante 2012, de la paga extraordinaria correspondiente al mes de diciembre, se está refiriendo al importe íntegro de dicha paga; o bien, únicamente a la parte no devengada a partir de su fecha de entrada en vigor.

De los términos que emplea tanto la Exposición de Motivos del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio como el artículo 2º, vienen referidos a la “supresión” o “no percepción” de la paga extraordinaria correspondiente al mes de diciembre y de la paga adicional del complemento específico, se desprende que lo que se suprime o deja de percibirse es el importe total que, de no haberse aprobado el precepto, sí se habría abonado.

En este sentido, debemos concluir que no admite duda que la intención del legislador no ha sido que en el mes de diciembre se abone la parte devengada al momento de entrada en vigor de la norma. De haber sido así, se habría establecido expresamente, fijándose el pago en el mes de diciembre de un porcentaje sobre el total de la paga extraordinaria, bien en el propio texto del artículo 2º bien en alguna Disposición adicional al articulado

Por tanto, en el ámbito interpretativo de la norma, y teniendo en cuenta el principio clásico, acogido por nuestra jurisprudencia, de que “donde la norma no distingue no debemos distinguir”, debemos concluir que el abono parcial de la paga extraordinaria de diciembre no tiene cabida en el tenor literal del precepto que se cuestiona.

Descartada por tanto la vía del pago parcial como consecuencia de la interpretación de la norma, sólo cabe considerar que la reclamación realizada tenga amparo por la vía de la invocación del principio de irretroactividad de las normas sancionadoras y restrictivas de derechos individuales consagrada en el artículo 9 de la Constitución.

Hay que tener en cuenta, como punto de partida, la doctrina del Tribunal Constitucional en esta materia, señalando que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del art. 9.3 de la C.E ., cuando incide sobre «relaciones consagradas» y «afecta a situaciones agotadas», y que «lo que se prohíbe en el art. 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad» ( STC 42/1986, de 10 de abril ( RTC 1986, 42).

De la anterior doctrina jurisprudencial resulta, en última instancia, que la prohibición de retroactividad va a afectar a situaciones que ya se han producido en la práctica –situaciones agotadas-; pero no a aquellas otras que aún no han tenido lugar porque no se ha producido la consecuencia jurídica prevista en la norma.

Trasladando lo anterior a la previsión relativa a la “supresión” del abono del importe de la paga extraordinaria correspondiente al mes de diciembre, resulta que la norma en cuestión –el Real Decreto-ley 20/2012- no incide sobre un derecho patrimonializado por los empleados públicos: la parte de tiempo transcurrido desde el mes de junio hasta la entrada en vigor de la norma -15 de julio- no ha pasado a constituir un derecho consolidado y adquirido del trabajador del Ayuntamiento. Esta situación de consolidación o agotamiento de la situación jurídica sólo se habría producido si, de forma efectiva, el empleado público hubiera percibido ya la parte de paga extraordinaria devengada hasta 15 de julio, fecha de entrada en vigor de la norma. Situación que no se produce aquí, insistimos, en la medida en que la norma no incide sobre un efecto jurídico ya producido.

No nos encontramos, como señala la STC 108/1986, de 29 de julio ( RTC 1986, 108), ante un derecho integrado en el patrimonio del sujeto –en cuyo caso sí entraría en juego la prohibición de retroactividad-, sino ante un derecho pendiente, condicionado.

Por todo ello, no procede el abono parcial al amparo de la retroactividad de la norma, sino que, por el contrario, en el mes de diciembre habrá de efectuarse el descuento del importe total de la paga extraordinaria –salvo que se hubiere acordado su descuento de forma prorrateada en las nóminas anteriores-.

Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que las Administraciones Públicas están sujetas a la Ley y al Derecho, y deben aplicar las normas en sus propios términos; igual que lo deben hacer Jueces y Tribunales. Y esto debe ser así en tanto que no se declarase, en su caso, la inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 20/2012 en este extremo por vulneración del artículo 9.3 de la Constitución.

Lo que aquí se mantiene, queda corroborado por la NOTA INFORMATIVA RELATIVA A LA APLICACIÓN POR LAS ENTIDADES LOCALES DE LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 2 DEL REAL DECRETO-LEY 20/2012, de fecha 4 de septiembre, difundida por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en la que se indica la triple obligación que han de asumir las Entidades Locales:

  •  Supresión de la paga extraordinaria, y de las pagas adicionales de complemento específico o equivalentes, correspondientes al mes de diciembre.
  • Reducción de las retribuciones anuales previstas, en el importe correspondiente a las citadas pagas.
  • Que los importes de las retribuciones a percibir por el personal en el presente año, no superen, en ningún caso, y en términos de homogeneidad, los abonados en el año 2011, minorados en la cuantía de las pagas a suprimir.

Es decir, que a través de esta Nota informativa la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas se viene a ratificar que la supresión de la paga extraordinaria de diciembre y paga adicional de complemento específico ha de ser total; pues esa reducción ha de trasladarse al importe de las retribuciones anuales a percibir. Y, para mayor claridad, se advierte sobre la posibilidad de impugnación de cualquier acuerdo dirigido a incrementar la masa salarial así determinada, mediante cualquier concepto retributivo que pretenda suplir la reducción salarial en cuestión.

Comentarios
  • arantza
    Por si pudiera resultar de interés aprovecho para dejar el enlace sobre un artículo publicado en julio, que analiza el asunto desde el punto de vista de la fiscalización. http://www.auditoriapublica.com/hemeroteca/Pag%2021-28-n60.pdf
  • arantza
    En efecto, son muchas las Sentencias en ese mismo sentido, añado otra de 22 de septiembre num 200/ 2013 en la que el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Zaragoza da la razón a un Ayuntamiento que con el informe favorable del Interventor Municipal acordó abonar la parte proporcional de la paga, hay también cuestiones de inconstitucionalidad pendientes de resolución que han planteado algunos Juzgados, pero los que no lo han considerado necesario, hasta ahora han resuelto a favor de la interpretación de que la supresión SI VULNERA LA PROHIBICIÓN DE IRRETROACTIVIDAD http://iratxepikaza.files.wordpress.com/2013/09/paga-extra-personal-contencioso.pdf
  • giovanni pana
    Vaya por Dios!! http://www.abcdesevilla.es/andalucia/20131004/sevi-sentencia-empleados-publicos-201310041103.html
  • nuclan
    Yo tengo una duda, el RD es aplicable a todo el personal laboral y funcionariado a cargo de las admnistraciones públicas, pero que ocurre si el personal laboral está empleado en una empresa municipal sociedad limitada con capital 100% del consistorio pero la actividad no es de su competencia según la LRHL. También se entiende administración pública ?o por el contrario actúan el el ámbito del derecho privado, no se le puede aplicar el derecho público, sino el privado laboral y no estaría actuando como administración, por lo que el RD no sería de aplicación a ese personal?.
  • Jose Cano
    En el día de hoy ha aparecido diversa información en los medios de comunicación, más o menos del siguiente tenor: "La AN duda de que la supresión de la paga extra a los funcionarios sea constitucional" http://www.abogacia.es/2013/01/30/la-an-duda-de-que-la-supresion-de-la-paga-extra-a-los-funcionarios-sea-constitucional/#.UQkZLUdB6gw.twitter En realidad, después de consultar la información y, especialmente, de leer la Providencia de 29 de enero, se comprueba que la duda sobre la constitucionalidad de la norma en virtud de la que se produce la supresión de la paga de diciembre, viene referida únicamente al personal laboral, a raíz de anteriores Sentencias del Supremo; y respecto a los días devengados hasta la entrada en vigor del Rd-ley de 20/2012 de 13 julio (no en cuanto al resto de la medida). Este criterio de la Audiencia Nacional parece el acertado, por cuanto lo que subyace es una cuestión de constitucionalidad de la norma al producir efectos retroactivos que podrían contravenir el art. 9.3 de la CE a juicio de la Audiencia. Contrasta este criterio con el seguido por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en su Sentencia de 14 de diciembre, por la que se acuerda el pago de la "minipaga" al personal laboral de una Agencia de Informática y Comunicaciones de la CAM. En dicha Sentencia, la Sala resuelve dejar de aplicar una norma con rango de ley (el RD-ley en cuestión) que, a día de hoy está vigente. http://ep00.epimg.net/descargables/2013/01/30/b05f9982f0f729b118c87d4dc90f5161.pdf
  • José Cano Larrotcha
    Según ha aclarado la propia Abogacía del Estado, en la Circular que puedes consultar en este blog, la situación que comentas no se ajusta a lo previsto en el RD 20/2012, sino que va más allá de lo previsto en el mismo. Un saludo.
  • Afectada
    En el caso de aquellos trabajadores por obra y servicio en Universidades a los que se nos comenzó a devengar la parte prorrateada de la extra en Julio pero cuyo contrato finalizó en septiembre, nos fue devengado en la nómina de septiembre la parte proporcional a la paga extra que habíamos percibido entre enero y junio más la parte proporcional de septiembre. Es decir, se nos aplica el Real Decreto de forma retroactiva sobre los ingresos percibidos entre enero y junio que se nos exige devolver a modo de descuento en la última nómina a percibir ya que según nos dicen "hemos cobrado un dinero que no nos correspondía entre enero y junio". ¿Es esto legal?
  • Marisa Pérez
    Ok, José, solicitaré simultáneamente la nulidad del acto. Gracias de nuevo. Un saludo.
  • José Cano Larrotcha
    Marisa, a lo que me refiere es que, esa solicitud de reingreso, por retribuciones indebidas, debe ir precedida del correspondiente acto administrativo, en el que se especifiquen los hechos y fundamentos jurídicos en que se fundamenta la decisión administrativa. Y el expediente de devolución de ingresos indebidos debe seguir unos cauces determinados, entre ellos la audiencia al interesado, que parece que se ha obvisado en tu caso. Un saludo.
  • Marisa Pérez
    Hola, José. Yo también quiero recurrir porque al igual que al compañero, me han enviado una carta certificada solicitándome el reingreso por "retribuciones percibidas indebidamente". Con tu comentario me has abierto un nuevo frente, ¿a qué te refieres con "sin una resolución administrativa y cuándo ya no eres trabajador de la Administración? ¿Existe en este caso también un defecto de forma? Muchas gracias de antemano.
  • José Cano Larrotcha
    La Defensora del Pueblo tiene serias dudas de que prosperen los recursos contra la supresión temporal de la paga extraordinaria de Navidad. http://pda.elpais.com/index.php?module=elp_pdapsp&page=elp_pda_noticia&idNoticia=20121017elpneppol_20.Tes&seccion=pol …
  • arantza
    Hoy se publica en la prensa http://www.europapress.es/economia/macroeconomia-00338/noticia-economia-macro-defensora-pueblo-pide-supresion-paga-extra-funcionarios-, que la Defensora del Pueblo pide al Gobierno que organice definitívamente esta cuestión como es debido, porque considera la supresión de la paga de los días que median entre 1 de junio y 12 de julio son retribuciones que pertenecen a trabajos ya realizados, y por ende a Derechos adquiridos que la Ley no puede suprimir.
  • arantza
    Al hilo de la opinión que el Ministerio ha publicado sobre la aplicación retroactiva de la supresión de la paga extraordinaria, es decir desde el 1 de junio. Me gustaría traer a colación la reunión que se mantuvo por la Comisión de Coordinación del Empleo Público, celebrada el 31 de julio de 2012, donde exprésamente se acordó en su apartado a) referido a los aspectos retributivos lo siguiente: "En cuanto al devengo de la paga extraordinaria de diciembre respecto a los días comprendidos entre el 1 de junio y 14 de julio de 2012 el Real Decreto Ley no tiene efectos retroactivos". La nota resumen de dicha reunión está colgada en la red en varias páginas, la mayoría de sindicatos, os dejo una para que se pueda ver http://www.fspugtalmeria.org. En cualquier caso, alguien conoce el fundamento de este cambio de criterio del Ministerio?
  • arantza
    Relativo a la entrada en vigor del Decreto, parece (pero sólo parece) que la mayoría pensamos que pretende hacerlo con efecto retroactivo. Pero lo cierto es, que una norma está vigente cuando puede comenzar a desplegar los efectos jurídicos para los que fue creada efectos que se desenvuelven en un marco de espacio y tiempo determinado, vigencia que está vinculada a la publicidad de la misma como en este caso dispone el propio Decreto. Por tanto, según dicta su propia Disposición Final 15ª, lo que no deja lugar a interpretación es que el Decreto entra en vigor al día siguiente de su publicación. Y lo que sí necesita interpretación es que quiere sustraer la retribución con carácter retroactivo, puesto que expresamente no dice que deba aplicarse con carácter retroactivo. Las notas del Ministerio y Circulares aquí comentadas, nos han llevado a pensar que la voluntad de la Ley ha sido sustraer la retribución desde el 1 de junio, sin embargo de su literalidad y su entrada en vigor, no se deduce con claridad tal conclusión, en otro caso no estaríamos debatiendo sobre ello. Entiendo por tanto que otra interpretación basada en la literalidad de la Ley, en su entrada en vigor y en la doctrina de la prohibición de retroactividad de derechos tiene su fundamento. Acudiendo a dicha doctrina de la prohibición de irretroactividad, no para combatir el Decreto (lo cual debería hacerse en sede contenciosa, como José muy bien apunta) sino para interpretar y aplicar el Decreto, lo cual es totalmente lícito. Con visión pesimista, auguras José que los recursos no prosperarán, pero hay algunos que pensamos que el Decreto, como dice Sevach en su blog, tiene un "fumus malus iuris" con gran tufo de inconstitucionalidad, aunque en esta época que vivimos de des"ordenamiento" jurídico, todo es posible a golpe de Decreto Ley. http://contencioso.es/2012/07/18/el-tufo-de-inconstitucionalidad-del-real-decreto-ley-202012-de-13-de-julio/
  • Lucia
    Pues a mi, después de finiquitarme el 31 de agosto con contrato de obra en una Universidad Pública y continuar el 1 de septiembre con contrato interino de personal laboral, ahora me piden la parte del finiquito correspondiente a la paga de navidad. ¿puede alguien intentar explicarme si estoy obligada a devolverla? Gracias.
  • La Circular 2/2012 de la Abogacía del Estado confirma la supresión íntegra de la paga extraordinaria de diciembre | El blog de ACAL
    [...] pasado 17 de septiembre nos posicionamos en este blog en relación con la controvertida supresión de la paga extraordinaria de diciembre, contemplada en [...]
  • José Cano Larrotcha
    ¿Te han solicitado la devolución por carta certificada, sin una resolución administrativa, y cuándo ya no eres trabajador de la Administración? Has actuado bien al recurrir; lo normal es que el Juzgado te dé la razón porque nos estamos ante un ingreso indebido, como te dicen; sino de unas cantidades que ya has percibido legitimamente como compensación a tu trabajo. Un saludo y suerte con el pleito.
  • Jose Cano Larrotcha
    Gracias por el comentario, Entiendo tu posición y la defensa del derecho a la percepción de una parte proporcional de la paga de diciembre. No obstante, como sostenemos, el tenor literal del RD-Ley no deja lugar a interpretaciones y, sobre todo, la doctrina constitucional sobre "derechos adquiridos" y prohibición de retroactividad es muy clara y contundente. De forma que me atrevo a vaticinar que los recursos que se formulen por esta causa no prosperarán. Personalmente, entiendo que lo más adecuado habría sido que la norma dejase expresamente a salvo el periodo anterior a su entrada en vigor. Un saludo.
  • mané
    Muy buenas. Muy interesante el artículo. El derecho al cobro no se origina en el mes de Diciembre; sino que comienza a devengar en el mes de junio o julio, según el caso. A partir del primer día de ese mes, el trabajador tiene derecho al cobro de esa cantidad. La prueba es que en muchos casos -por ejemplo, sociedades mercantiles estatales- los trabajadores optan por el prorrateo mensual de dicha paga de Navidad, por lo que ya han recibido las cantidades. Y lo hacen porque tienen derecho a ello; porque el derecho (devengar significa "tener derecho a") ya se ha adquirido; es un derecho de crédito sobre la empresa que ya ha acaecido, se ha originado. ¿Desde cuándo la creación de un derecho no produce un efecto jurídico? Saludos
  • yomismo
    Pues te puedo asegurar q a mí me han solicitado muy amablemente por carta certificada la devolución... Terminé el 30 de junio mi contrato y como no había trabajado lo suficiente para cobrar el verano, me pagaron al finalizar el contrato tmb la parte proporcional de la extra, y a mediados de agosto me llegó una carta afirmando que había recibido una cantidad indebida de dinero q debía devolver... Por supuesto he recurrido pero al final imagino que tocará pagar...
  • José Cano Larrotcha
    Estoy de acuerdo en que, en el supuesto en que ya haya tenido lugar el abono antes de la entrada en vigor del RD-ley, no procede reclamar la devolución de las cantidades percibidas; en ese caso sí que se estaría haciendo una aplicación retroactiva de la norma que no tiene justificación. Gracias por el comentario y un saludo.
  • Supresión de la paga extra de Navidad ¿vulnera prohibición de irretroactividad? « Responsables personal Ayuntamientos
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  • arantza
    Es cierto que el derecho al cobro se hace efectivo en el mes diciembre, pero hay excepciones a esta regla, cuando la relación finaliza antes de diciembre. Entonces, con esta teoría, qué ocurre con aquellos a los que se les finalizó su relación el 11 de junio y en su liquidación -finiquito evidentemente se liquidó la paga extraordinaria hasta esta fecha, 11 de julio en la que el Decreto Ley no estaba aún vigente. A mi juicio, en ningún caso se le podría pedir la devolución ya que el devengo y cobro de la paga, se produce antes de la entrada en vigor del Decreto. Y con el mismo criterio creo que debe actuarse en el resto de situaciones en las que la paga se cobrará en diciembre.

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