Los canales internos de información en las entidades locales

Hace unos meses teníamos conocimiento del Informe del Tribunal de Cuentas sobre el funcionamiento efectivo de los canales internos de información en entidades locales, aunque, sin embargo, no se sabe muy bien porqué, se ha publicado en el BOE de 15 de agosto mucho tiempo después. El Informe no está referido a todas las entidades locales, menos mal porque podría haber sido peor, sino tan solo sobre aquellas cuya población oscila entre 100.000 y 200.000 habitantes (aquí). Es decir, y para aclararlo para el lector no informado, se refiere el Informe a aquellos sistemas internos de información (SII) que, derivados de las previsiones establecida en la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, se preveían en dicha norma legal con la finalidad de que las personas que tuviesen conocimiento de infracciones al Derecho de la Unión Europea o de acciones u omisiones que puedan constituir infracciones penales o administrativas graves o muy graves pudiesen, de forma segura y confidencial, presentar denuncias (informaciones) siendo protegidas de eventuales represalias y ofreciéndoles las medidas de apoyo necesarias.

Ya, en su momento, nos pronunciamos sobre lo que considerábamos unas ilusas previsiones de esta norma en lo que respecta a la implementación de dichos sistemas en los Ayuntamientos, tanto en lo que se refería a su entrada en vigor en plenas elecciones municipales y constitución de los Ayuntamientos salidos de las urnas, cómo en las medidas establecidas para hacer viables las previsiones legales en una planta territorial tan fragmentada como la existente en este país (aquí). El tiempo no ha hecho sino darnos la razón y la propia tardanza que, inclusive en el Estado y algunas CCAA, se ha producido en implantar las autoridades de protección de los denunciantes (informantes en la terminología escogida) ya ha sido una muestra de la desidia con que se ha acometido dicha tarea.

1. Los objetivos y los resultados del Informe.

El Informe trata de responder a preguntas cómo las que siguen: ¿los ayuntamientos cuentas con vías para la presentación de comunicaciones?; ¿han aprobado procedimientos para la gestión de las comunicaciones recibidas en los términos establecidos en la Ley2/2023?; ¿cuentan con un responsable encargado del Sistema?; ¿se han recibido comunicaciones desde su implantación?; o, por último, si se habían adoptado medidas para la difusión de su existencia, tanto dentro como fuera de la organización.

Los resultados, en ese momento, han resultado un tanto desmoralizadores. Y mucho me temo que, si bajáramos dicho análisis a Municipios por debajo de cien mil habitantes, todavía la situación sería más desalentadora.

Baste señalar algunos de los resultados que ha mostrado dicha labor de fiscalización por parte del citado Tribunal:

• En el plazo establecido para la implantación de los SII de los 35 municipios objeto de análisis solo 6 habían implantado dichos sistemas y diez meses después de transcurrido el plazo todavía había un grupo importante de esos municipios que no lo habían implantado. Situación de incumplimiento que se trasladaba, mutatis mutandis, a sus entidades dependientes. Bien es verdad que 20 de las 35 entidades locales, estaban implantando o ya disponían de tales canales internos de denuncia, incardinados en el marco de sus planes de medida antifraude (de alcance más limitado ciertamente), vinculados a la obtención de fondos europeos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia al objeto de que la ciudadanía pudiese presentar denuncias para alertar de posible fraude, corrupción, conflictos de interés o doble financiación con la mayor celeridad posible. Precisamente, y es de reconocer, el inicio de las actuaciones fiscalizadoras, por parte del Tribunal de Cuentas, impulsó la creación de dichos sistemas en muchos de los citados municipios.
• Si bien, con carácter general, los ayuntamientos que contaban con SII cumplieron las previsiones establecidas en la Ley en lo referido al establecimiento de las vías para presentar comunicaciones, aunque, sin embargo, la mitad de los procedimientos aprobados presentaron omisiones del contenido mínimo exigido, y en casi una tercera parte de ayuntamientos con responsable designado, el órgano colegiado no delegó sus funciones en uno de sus miembros.
• La mayoría de los ayuntamientos no facilitaron el conocimiento de las vías de acceso establecidas para la presentación de denuncias, tanto dentro como fuera de la organización, ni realizaron políticas activas de difusión y solo unos pocos publicitaron la política o estrategia enunciadora de los principios generales de los SII y defensa del informante.
• Asimismo, se detectaron otras fallas en la implantación de dichos sistemas. Entre otras, la conveniencia de habilitar un mayor número de vías para la presentación de comunicaciones o la mejora del contenido y estructura de los formularios habilitados por las entidades para la presentación de las comunicaciones. De igual forma, sugiere el Informe que podrían realizarse mejoras en el proceso de elección de los responsables, en el funcionamiento de algunos órganos colegiados designados, en el contenido, tanto de los procedimientos, como de las normas de gestión de dichos sistemas, así como en las medidas específicas para la protección de los informantes aprobados por los ayuntamientos.

Lo peor, sin embargo, no es eso. Más grave que esos fallos de carácter estructural son la escasa fiabilidad que ofrecen los mismos. En efecto, tan solo cuatro de los ayuntamientos que disponían de canales de información habían recibido denuncias, y de éstas solamente una pequeña parte se referían a aspectos incluidos en el ámbito de la Ley 2/2023.

2. Las recomendaciones del Informe.

Las recomendaciones del Informe, una vez analizados los resultados, muestran una doble vertiente. Por un lado, a los municipios y, por otro, al Gobierno siendo que, de alguna forma, las mismas son complementarias asignando al segundo una labor de apoyo y cooperación dadas las deficiencias detectadas. No tienen desperdicio.

Vayamos, pues, con las primeras. Son las siguientes las dirigidas a los municipios.

1. Habilitar un mayor número de vías para la presentación de comunicaciones y mejorar el contenido y la estructura de los formularios habilitados para la presentación de las comunicaciones.
2.  Mejorar el contenido de las normas de gestión de sus Sistemas internos de información, así como el proceso para la elección de las personas designadas como responsables de la gestión y tramitación de la información recibida.
3. Concretar las medidas específicas establecidas para la protección de los informantes, al objeto de proporcionar una mayor confianza en el Sistema.
4. Mejorar la publicidad y difusión dada a los Sistemas, tanto dentro como fuera de la organización, así como dar publicidad en sus webs a los canales externos creados en el ámbito de su comunidad autónoma.
5. Establecer un sistema de indicadores que permita realizar evaluaciones periódicas del rendimiento y actividad de sus Sistemas internos de información.
6. Realizar actuaciones para impulsar que sus entidades dependientes dispongan de Sistemas internos de información, ofreciéndoles asistencia o facilitándoles la adhesión a su Sistema, en aquellos casos en los que la normativa lo permita.
7.  En cuanto al Gobierno se señalan distintas medidas, algunas recomendando reformas normativas, que son las que siguen:
8.  Facilitar a los ayuntamientos el apoyo técnico y financiero necesario para adaptar un mayor número de vías para la recepción de comunicaciones.
9. Generar un protocolo que recoja las distintas categorías predeterminadas en materia de información a comunicar, homogéneo y adaptado a la realidad municipal, que permita obtener la mayor información a partir de los registros realizados.
10. Remitir a todos los ayuntamientos modelos normalizados para el registro, de forma escrita, de las comunicaciones.
11. Definir, adecuadamente y atendiendo a la realidad municipal, especialmente en los municipios de menor población, los conflictos de intereses de los responsables designados, prestando especial cuidado a aquellos municipios en que la limitación de recursos complica la reasignación de funciones.
12. Regular reglamentariamente los supuestos de gestión y tramitación de la información recibida, facilitando la labor municipal en el desarrollo de esta función.
13. Poner en funcionamiento la Autoridad Independiente de Protección del Informante, a nivel estatal, facilitando su colaboración, tanto con administraciones autonómicas, como con las entidades locales.
14. Establecer mecanismos de coordinación en las actuaciones que supongan la múltiple recepción de una misma comunicación garantizando, en todo caso, la confidencialidad del informante.
15. Establecer un sistema común y homogéneo de indicadores que permitan realizar evaluaciones periódicas de los sistemas internos de información, así como conocer su realidad y problemática en las distintas realidades que presenta la administración local.
16. Estudiar la modificación puntual de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local a fin de reconocer explícitamente a las entidades de ámbito territorial inferior al municipio (EATIM) en el artículo 3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y revisar el marco económico-financiero aplicable a las mismas, garantizando una supervisión adecuada, pero no restrictiva ni limitante, que permita a dichas entidades el cumplimiento e sus funciones básicas en favor de sus vecinos, especialmente en lo relativo a servicios públicos esenciales.
17. Que esta revisión respete los principios de subsidiariedad y unidad política, evitando cualquier intento de creación de estructuras paralelas o atomización administrativa, y valorando la singularidad histórica de algunas las entidades de ámbito territorial inferior al municipio con fuerte arraigo local y tradición de autogobierno.

Ahí es nada esperemos que se tome debida nota, aunque mejor es no hacerse ilusiones en esta materia donde suele haber mucho ruido y pocas nueces.

3. Suma y sigue: las carencias de los sistemas de integridad en las entidades locales.

He sido escéptico sobre el funcionamiento de los canales internos de denuncias en las entidades locales. Y la regulación legal que, en su momento, se realizó prescindió de distintas consideraciones que, con el paso del tiempo, se están revelando como claves para el efectivo funcionamiento de éstos en este nivel territorial. Las recomendaciones realizadas ahora en el informe del que se ha dado cuenta siguen en esa misma línea.

Si ya la propia existencia de canales internos de información en entidades locales de escaso tamaño podría cuestionarse por la accesibilidad a los mismos, los procedimientos de gestión, etc., lo cierto, además y esto pudiera ser aún más relevante, es que los propios mecanismos de exigencia de responsabilidad, sobre todo por lo que se refiere a los cargos electos, son más que cuestionables en todas ellas dadas las deficiencias que el sistema presenta. Sin más me remito a los datos existentes en los diversos informes que, a este respecto, ha realizado el Tribunal de Cuentas sobre la exigencia de responsabilidad a cargos y autoridades electas.

Y, por otro lado, debemos seguir insistiendo en que tener una planta local atomizada tiene consecuencias en la efectiva ejecución de distintas políticas públicas. Lo estamos apreciando en este supuesto que además no se refiere al sector más descarnado donde se sufre por ese motivo, pero lo cierto es que los problemas no se ciñen tan solo a este campo. Si bien la ley posibilitaba la cooperación interadministrativa para la gestión conjunta o la delegación de la gestión de un canal interno a otra Administración (rara avis) dichos mecanismos no se han utilizado y, mucho me temo, que no se utilizaran. Iniciativas como la realizada en Cataluña con la aprobación de la Ley 8/2025, de 30 de julio, del Estatuto de los municipios rurales y la estructuración de un conjunto de medidas de cooperación y coordinación de la actividad de éstos debe ser exploradas en el resto de territorios autonómicos, aunque a la vista de la experiencia será como clamar en el desierto.