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Tribunal Supremo

 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª) Sentencia de 8 febrero 1994

RJ\1994\991

DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES PUBLICAS: derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos: vulneración inexistente: expulsión de miembro de Grupo Político en Corporación Provincial: VOTOS PARTICULARES.

Jurisdicción: Contencioso-Administrativa
Recurso 11505/1991 
Ponente: Excmo Sr. Ramón Trillo Torres 

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid dictó Sentencia en 22-7-1991 declarando la inadmisibilidad del recurso interpuesto al amparo de la Ley 62/1978 por la representación procesal de don Francisco M. S. contra los actos del grupo popular de la Diputación Provincial de Palencia y de la Presidencia de la Corporación en virtud de los cuales fué expulsado el recurrente del grupo citado.
Interpuesto recurso de apelación por el mismo actor, el TS lo estima en parte revocando la Sentencia apelada y desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto.
El Excmo. Sr. Magistrado don Luis Antonio Burón Barba formula voto particular cuyos fundamentos de derecho a continuación transcribimos y de los cuales deduce que debiera de haberse desestimado el recurso interpuesto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.-
El recurrente ha acudido a la garantía contencioso-administrativa regulada en la Ley 62/1978 (RCL 1979\21y ApNDL 8341), para impugnar los actos del Grupo Popular y de la Diputación Provincial de Palencia, por las que fue expulsado de dicho Grupo en la Diputación, tal como había sido comunicado al Pleno de 11 de marzo de 1991.
La sentencia apelada ha declarado inadmisible el recurso, en aplicación del artículo 82,c) de la Ley de la Jurisdicción (RCL 1956\1890y NDL 18435), razonando que del examen del acta de la sesión del Pleno «se infiere que la Corporación se limitó a tomar conocimiento, por lectura de su Secretario, del escrito presentado por el Portavoz del Grupo Popular de la Corporación, órgano político y no administrativo, por el que participaba el acuerdo tomado por los integrantes del mismo, sobre expulsión de don Francisco M. S. No hay pues acto ni actuación administrativa susceptible de revisión jurisdiccional».
Siendo un razonamiento jurídico sólido -en su propia sencillez- el que funda la decisión de la Sala de primera instancia, consideramos, sin embargo, que un más detenido examen de la cuestión debe llevarnos a rechazar la inadmisibilidad del recurso.
Dos son, en realidad, las resoluciones impugnadas por el demandante: la del propio Grupo al que pertenecía, acordando su expulsión, y la del Pleno, al tomar conocimiento de la misma, sin aceptar la tesis del interesado, dirigida a que fuesen debatidos los hechos en que se había basado el Grupo Popular para acordar su expulsión.
Por lo que se refiere a esta actuación del Pleno, la doctrina implícita en la sentencia apelada es la de que se trata de un mero acto de toma de conocimiento de lo resuelto por el Grupo, no controlable por la Diputacióny que por lo tanto en nada expresa la voluntad de este ente administrativo.
Sobre este particular hay que tener en cuenta el texto de los artículos 24 y 25 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales (RCL 1986\3812y RCL 1987\76), en los que se dice que los grupos políticos se constituirán mediante escrito dirigido al Presidente y suscrito por todos sus integrantes y que de la constitución de los grupos políticos y de sus integrantes el Presidente dará cuenta al Pleno. Es en estos mandatos reglamentarios en los que se ha fundado la actuación del Grupo Popular, que en correcta interpretación de los mismos, ha entendido que el sistema establecido para la constitución debería también aplicarse en el caso de variación de sus integrantes, en cuanto que incluso la propia pervivencia del Grupo depende del número de sus integrantes. Con esto queremos decir que en principio el acto de dación de cuenta del Presidente al Pleno no excluye que éste pudiera debatir o contestar su contenido, o bien -como ha ocurrido en este caso-que se limite a darse tácitamente por enterado. Pero de todos modos, su conducta es administrativa, tiene un sentido determinado y su legalidad es susceptible de someterse a examen jurisdiccional, aunque sólo sea para establecer la naturaleza de su decisión y el ámbito al que puede extenderse.
Examinaremos a continuación, el problema en cuanto a la resolución de expulsión acordada por el Grupo Político. Las Corporaciones Locales, siguiendo el tradicional sistema parlamentario, se estructuran en grupos políticos, que son el medio por el que sus miembros actúan corporativamente (artículo 23.1 del Reglamento citado), lo que explica la doctrina constitucional que afirma que la composición no proporcional de las Comisiones informativas falsearía el funcionamiento del Pleno de las Corporaciones, por ser aquéllas meras divisiones internas del Pleno, por lo que se entiende que deben de reproducir en cuanto sea posible, la estructura política de éste como disponen, para sus respectivas esferas, los Reglamentos del Congreso (RCL 1982\552y ApNDL 2791) (artículo 40) y del Senado (RCL 1982\1712y ApNDL 12970) (artículo 51) en los que se dice que las Comisiones se compongan con arreglo a la importancia numérica de los grupos, criterio que impone también el artículo 25,b) del mencionado Reglamento de Organización y Funcionamiento para las Comisiones de los Ayuntamientos y las Diputaciones.
De lo dicho podemos inferir que la sustancial base asociativa de los grupos políticos, en cuanto que sus miembros se unen a ellos por razón de la identidad de sus posiciones ideológicas, de actuación política o de intereses comunes que constituyen el sustrato definidor de los partidos políticos, se transforman en un elemento organizativo del propio ente administrativo territorial, de modo que aquéllos se constituyen en el cauce o medio esencial para que los representantes populares que forman las respectivas Corporaciones participen en la actividad decisoria de éstas, habiendo reconocido la jurisprudencia la potestad reglamentaria de las propias Corporaciones para fijar el número mínimo de miembros necesarios para que pueda formarse grupo [Sentencia de 20 mayo 1988 (RJ 1988\4194)].
Quiere todo esto decir que estando los grupos sometidos a un régimen de reglamentación administrativa y siendo piezas básicas en la formación de la voluntad de los entes de la Administración Local, puesto que a través de ellos se forma y expresa la de los individuos que los integran con carácter re presentativo, podemos alcanzar la conclusión de que las decisiones de los mismos relativas a la admisión o expulsión de sus miembros tienen una dimensión pública y administrativa, susceptible de examinarse por esta jurisdicción, aun cuando la amplitud de la discrecionalidad que debe reconocerse a las decisiones de los propios grupos haga que el alcance del control jurisdiccional sea realmente escaso.

SEGUNDO.-
Siendo, por tanto, admisible el recurso, examinaremos cuál ha de ser nuestro pronunciamiento de fondo.
El primer derecho fundamental invocado es el artículo 23 de la Constitución (RCL 1978\2836y ApNDL 2875), que garantiza el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. Entiende el actor que ha sufrido una preterición ad personam, puesto que el motivo de su expulsión han sido los enfrentamientos a nivel personal con el Presidente de la Diputación.
Dos consideraciones a este razonamiento, la primera, que aunque el ejercicio de la función representativa del demandante se encauce muy fundamentalmente a través de los grupos políticos, sin embargo la esencia de su cargo público de diputado provincial no se ve afectada por la pertenencia a uno u otro grupo o por su integración en el mixto; segundo, que la base asociativa del grupo hace que la voluntad de éste tenga una fortísima prevalencia, frente a cualquier otra consideración, en cuanto a la adquisición y pérdida de la cualidad de miembro del mismo y aunque probablemente puedan existir supuestos en que dicha voluntad deba considerarse jurídicamente viciada, no basta la simple afirmación de que existen unos enfrentamientos personales para concluir que ha sido lesionado el derecho fundamental del recurrente para ejercer funciones públicas en condiciones de igualdad.
Finalmente, en cuanto a la denunciada vulneración del artículo 24, por indefensión, simplemente destacar la ocasión que ha tenido de plantear judicialmente su pretensión.

TERCERO.-
Al proceder que desestimemos el recurso contencioso-administrativo, procede que impongamos las costas de primera instancia al recurrente, sin hacer declaración especial en cuanto a las de apelación, con arreglo a la interpretación jurisprudencial del artículo 10.3 de la Ley 62/1978.

VOTO PARTICULAR
que formula el Magistrado don Luis Antonio Burón Barba, a la Sentencia de fecha 8 febrero 1994, recaída en el recurso número 11505/1991.

FUNDAMENTOS DE DERECHO
Disiento de los Fundamentos de Derecho y Fallo de la Sentencia apelada de 8 febrero 1991, por el contrario acepto los Fundamentos de la sentencia apelada en su totalidad, que son: «1.º-Aunque, a efectos del procedimiento de la Ley 62/1978, el concepto del acto administrativo, presupuesto procesal de este orden jurisdiccional según lo dispuesto en el artículo 37.1 de la Ley de 27 diciembre 1956, se viene interpretando por la jurisprudencia con criterios amplios, conforme a los cuales queda comprendida en el mismo cualquier actuación de las Administraciones Públicas que desconozca los derechos fundamentales amparados por la Constitución, incluso omisiones y vías de hecho, tal amplitud de criterio tiene evidentemente sus límites en la necesidad de que el órgano o la persona jurídica pertenezca efectivamente a la Administración. En otro supuesto, la protección del derecho fundamental que se considera violado ha de pretenderse por un cauce procesal distinto. 2.º-Como indicamos en nuestro Auto de 28 mayo pasado, denegatorio de la suspensión pretendida por el recurrente del examen del acta de la sesión del Pleno de la Diputación Provincial de Palencia de 11 de marzo se infiere que la Corporación se limitó a tomar conocimiento, por lectura de su Secretario, del escrito presentado por el Portavoz del Grupo Popular de la Corporación, órgano político y no administrativo, por el que participaba el acuerdo tomado por los integrantes del mismo sobre expulsión de don Francisco M. S. No hay pues acto ni actuación administrativos susceptibles de revisión jurisdiccional, lo que nos obliga a inadmitir el recurso, en aplicación del artículo 82,c) de la Ley de 27 diciembre 1956. 3.º-Según la jurisprudencia del Tribunal Supremo, de la que sirve de ejemplo la Sentencia de 13 marzo 1987 (RJ 1987\1491), la declaración de inadmisibilidad deja imprejuzgada la cuestión de fondo, por lo que no es preceptiva la condena en costas prevista en el artículo 10.3 de la Ley 62/1978 y rige el criterio de la temeridad previsto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional. En la aplicación de éste al caso de autos no se estima procedente su imposición».
La sentencia disentida admite que esos Fundamentos contienen «un razonamiento sólido -en su propia sencillez-» pero no obstante se inclina hacia la tesis que rechaza la inadmisibilidad del recurso, porque el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales (arts. 24 y 25) mencionan la constitución de los grupos políticos y señalan los primeros pasos para su reconocimiento (no como acto aprobatorio indispensable pero sí como conducta administrativa a cargo del Presidente y del Pleno según opinión de la sentencia).
Tratándose de una corporación local constituida y en marcha la expulsión de un miembro de un grupo no puede calificarse como acto de la Administración en el sentido propio del art. 1.1 de la Ley de esta jurisdicción. Por otra parte la comunicación al Presidente y la decisión de éste de dar cuenta al Pleno no son tampoco actos de la Administración provincial, sencillamente suscitan o pueden suscitar incidentes en las sesiones, que desde luego no pueden considerarse actos sometidos al Derecho Administrativo.
En resumen no hay vínculos administrativos en juego, no se ejercitan potestades administrativas o de índole disciplinaria o sancionadora.
La cita de la Sentencia de 20 mayo 1988 admite la potestad reglamentaria de la Corporación para modelar los grupos pero en nuestro caso no se juzga un acto de la Corporación.

28 de junio de 2015 | © Thomson Reuters |