Pautas en la nueva incoacion de los procedimienos sancionadores ya caducados

Una de las garantías esenciales del Derecho administrativo sancionador es la de respetar el procedimiento legal «o reglamentariamente» establecido (articulo 134.1 de la Ley 30/1992). Por ello, aquellas actuaciones administrativas que se apartan de este mandato legal terminan dando lugar a que la sanción que se imponga se encuentre viciada y, en consecuencia, termine siendo anulada por los órganos judiciales.

Así, entre otros ámbitos, la necesidad de observancia de estas garantías procedimentales se pone de manifiesto también en relación con la caducidad del procedimiento e inicio, en su caso, de nuevo expediente por los mismos hechos cuando éstos no han prescrito.

En el ámbito del derecho administrativo sancionador encontramos con frecuencia con que el procedimiento iniciado en su día no se ha tramitado en el plazo establecido para ello, por razones varias. Como quiera que la  tramitación de los procedimientos administrativos está sujeta a los plazos de caducidad previstos en las leyes -por elementales razones de garantía de los derechos del administrado-, transcurrido el plazo fijado en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre o el específico fijado en las distintas normas que así lo establecen, las actuaciones realizadas se consideran caducadas y, por tanto, inadecuadas para desplegar efectos jurídicos.

De forma que, o bien la propia Administración recula y adopta las medidas oportunas para reconducir esos expedientes –siempre que la infracción presuntamente cometida no se encuentre ya prescrita-; o bien, sea el propio interesado quien haga valer la excepción de caducidad del expediente como motivo que habrá de dar lugar al archivo del procedimiento tramitado.

No obstante, como la caducidad,  de acuerdo con lo previsto en el artículo 92.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, no produce por sí misma la prescripción de las acciones, cabe volver a iniciar un nuevo expediente sancionador por los mismos hechos si éstos no hubieren prescrito:

La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

Ahora bien, para que la Administración declare de oficio la caducidad del procedimiento sancionador e inicie uno nuevo han de seguirse ciertas pautas o cautelas, derivadas de  la obligación de archivo del expediente inicial, que nos recuerda la reciente Sentencia de 6 noviembre 2012 (RJ 201210598), Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, dictada en unificación de doctrina, a propósito de la caducidad  e inicio de nuevo expediente sancionador tramitado por la Inspección de Trabajo, y que resulta bastante pedagógica:

«CUARTO.  En definitiva, todos los razonamientos anteriores obligan a entender que la paralización de las actuaciones de comprobación por más de tres meses prevista en el art. 8.2 del Real Decreto 928/1998 ( RCL 1998, 1373 y 1552)  da lugar a la caducidad del expediente, con todas las consecuencias propias de este instituto. Y sobre cuáles han de ser estas consecuencias ya se ha pronunciado esta misma Sala, en sentencia de 24 de febrero de 2004 (RJ 2005, 5662 ), dictada en el recurso de casación 3754/2001 , en los siguientes términos (fundamento jurídico octavo):

Sabemos que la declaración de caducidad no impide la apertura de un nuevo procedimiento sancionador en tanto en cuanto la hipotética infracción que originó la incoación del procedimiento caducado no haya prescrito. Así se desprende, con nitidez, del mandato legal que se contiene en el  artículo 92.3 de la Ley 30/1992 ( RCL 1992, 2512 , 2775 y RCL 1993, 246)   (la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción).

Ahora bien, al declarar la caducidad la Administración ha de ordenar el archivo de las actuaciones (artículo 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción originaria; y artículo 44.2 de la misma Ley en la redacción ahora vigente), lo cual, rectamente entendido, comporta:

a) Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador (si llega a producirse) puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia, determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido aquel mandato legal. Afirmación, esta primera, que cabe ver, entre otras, en las  sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas 1 de octubre de 2001 (RJ 2001, 3124)  ( dos), 15 de octubre de 2001 (RJ 2002, 10190)  ,  22 de octubre de 2001 (RJ 2002, 9837)  y  5 de noviembre de 2001 (RJ 2002, 5264)  .

b) Que en ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación a él con observancia de las normas que regulan su tramitación, actos independientes del expediente caducado, no surgidos dentro de él, aunque a él se hubieran también incorporado. Concepto, éste, de actos independientes, que también cabe ver en las sentencias que acaban de ser citadas.

c) Que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del primero, esto es, las surgidas y documentadas en éste a raíz de su incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o efectos de la responsabilidad, pues entonces no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado.

d) Que cabe, ciertamente, que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos datos, circunstancias y efectos. Pero habrán de practicarse con sujeción, ahora y de nuevo, a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador y habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que entonces hubiera podido obtenerse.

e) Que por excepción, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se dirige aquél, pues la caducidad «sanciona» el retraso de la Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en perjuicio de éste».

A partir de la anterior doctrina jurisprudencial, y sistematizando lo que en la misma se declara, podemos extraer las siguientes pautas o cautelas a seguir en los supuestos a que venimos haciendo referencia:

• El acuerdo de inicio del nuevo expediente sancionador debe fundarse en los mismos documentos o circunstancias que motivaron la incoación del expediente caducado.

Es decir, lo que no cabe es que se incorporen al acuerdo de inicio nuevos hechos o conductas que han sido constadas en las diligencias de investigación seguidas en el expediente que ha caducado; de forma que el interesado-expedientado se encuentre con que el nuevo procedimiento que se inicia frente al mismo resulta más gravoso que el que fue caducado y archivado.

• No cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del primero,pues entonces no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado.

Por lo tanto, en el nuevo procedimiento que se tramite no pueden entenderse como realizadas e incorporadas al mismo, sin más, las actuaciones de investigación y prueba de los hechos/conducta sancionados, que forman parte del expediente ya archivado.

• Sí es posible en cambio que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos datos, con sujeción a las garantías del procedimiento sancionador.

• También pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se dirige aquél.

Esto último es consecuencia de que puede resultar que sea el propio administrado a quien interese que se agilice la tramitación de este nuevo, y segundo, expediente, en lugar de que el mismo se demore más de lo necesario, como consecuencia de la repetición de actuaciones administrativas que, ciertamente, pueden resultar innecesarias.

Llegados a este punto, cabe plantear que sucede en el caso de que se produzca una segunda declaración de caducidad y archivo, con posterior inicio de un nuevo expediente –tercero-; pues no se trata de un supuesto meramente hipotético sino que, por diversas causas, se produce en la práctica con cierta frecuencia. Pues bien, no existe impedimento legal alguno a ello. Como se ha visto, lo que se produce es el archivo de un procedimiento y el inicio de uno nuevo; de forma que, si los hechos no han prescrito y se respetan las garantías formales que se han indicado, no habrá reproche alguno que objetar a la actuación administrativa.